Административное право. Ответы на экзаменационные вопросы-1

Действие административно-правовой нормы в пространстве связано с положением органа, издающего нормативный акт, в системе органов государственного управления, вследствие чего различают нормы государственного и местного масштаба, нормы общего характера и нормы отраслевые, а также нормы локальные, действующие в пределах одной организации.

Действие административно-правовых норм по кругу физических лиц связано с распространением устанавливаемых ими правил либо на всех граждан, либо на их отдельные группы (военнослужащих, пассажиров). Кроме того, многие административно-правовые нормы регулируют лишь деятельность органов, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций. Акты министерств чаще всего действуют лишь в рамках системы данного министерства. Вместе с тем многие правила, устанавливаемые государственными комитетами и некоторыми министерствами, имеют межотраслевой характер и обязательны для исполнения соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их подчиненности.

Ввиду своей многочисленности и разнообразия адми- нистративно-правовые нормы нуждаются в определенной упорядоченности, которая осуществляется, как правило, посредством систематизации и кодификации. Под систематизацией понимается деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему. Кодификация – это вид систематизации, сопровождающийся переработкой установленного содержания путем объединения нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.

1.4. Административно-правовые отношения

Административно-правовое отношение – это урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

11

Сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение. Она является основой для его возникновения, так как в общей форме предусматривает, что при наличии соответствующих условий и субъектов управленческое отношение приобретает административно-правовую оболочку.

Административно-правовые отношения возникают в результате юридических фактов, то есть определенных условий, предусмотренных административно-правовой нормой. В качестве юридических фактов выступают действия, обстоятельства или события.

Характерными признаками административно-правовых отношений являются:

•они возникают на основе норм административного права;

•они возникают в сфере деятельности исполнительной власти;

•для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями;

•участники этих отношений наделены субъективными правами и юридическими обязанностями;

•правовые отношения имеют много разновидностей;

•реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей обеспечены возможностью государственного принуждения;

•споры, возникающие между сторонами административ- но-правовых отношений, разрешаются, как правило, в административном (внесудебном) порядке.

Предусматривая возможность возникновения админис- тративно-правовых отношений в тех или иных условиях и между теми или иными сторонами, административно-пра- вовая норма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административ- но-правовая норма определяет для одной стороны – вид

имеру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что у одной стороны имеются только обязанности, а у другой – только права. Свойственный

12

административно-правовому регулированию метод, хотя и предопределяет юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в пассивного их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший жалобу в орган управления, вправе требовать ее рассмотрения в определенные сроки и т. п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки и т. п. Налицо, следовательно, взаимные права и обязанности сторон адми- нистративно-правового отношения. Но при этом у одной из сторон, как правило, есть такие юридические полномочия, которых нет у другой стороны или их объем менее значителен.

1.5. Источники административно-правовых норм

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т. е. нормативные акты. Многообразие адми- нистративно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода правила, утверждаемые этими органами, положения, уставы и т. п.

К числу источников административного права относятся: Конституция Республики Беларусь; законы (напр., законы «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», «О Президенте Республики Беларусь», «О Совете Министров Республики Беларусь» и т. д.); декреты и указы Президента Республики Беларусь; кодексы; решения местных представительных органов; акты управления (правительства, министерств, госкомитетов, местных исполкомов и местных администраций); положения; уставы; инструкции; правила; международные акты.

13

1.6. Система административного права

Система административного права – это совокупность его институтов, подотраслей, норм, находящихся в органической взаимосвязи и расположенных в определенной логической последовательности.

Нормы административного права в практическом, научном и педагогическом плане обычно подразделяются на две основные группы:

1. Общую часть, содержащую нормы, действующие в масштабе всей системы государственного управления, сходные для всех его областей (отраслей, сфер). Сюда относятся нормы, закрепляющие:

•основные принципы государственного управления;

•правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан);

•формы и методы управленческой (административной) деятельности (издание актов, убеждение, принуждение и

т.п.);

•способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении;

•основы административно-процессуальной деятельности. 2. Особенную часть, содержащую нормы, действующие в

масштабе отдельной области, отрасли, сферы государственного управления и отражающие их специфику. Система Особенной части может быть представлена в следующем виде:

•нормы, регулирующие управление в хозяйственной области (промышленность, строительство, сельское хозяйство, заготовки сельскохозяйственных продуктов, эксплуатация

иохрана природных ресурсов, транспорт, дорожное хозяйство, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения);

•нормы, регулирующие управление в социально-куль- турной области (образование, наука, культура, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение);

•нормы, регулирующие управление в административнополитической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);

14

чала оно берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы – в Конституции и законах.

Во взаимоотношениях административного и гражданского права наблюдается также тесная связь, определяемая тем, что нередко у них имеется общий предмет регулирования, например отношения имущественного характера, возникающие в хозяйственной сфере. Имущественные отношения могут быть предметом регулирования как гражданского, так и административного права. В таком случае различие между данными отраслями права следует искать в присущих им методах правового регулирования. Гражданским правом регулируются такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны (их большинство). Административное же право регулирует имущественные отношения, в которых стороны неравноправны: одной из сторон выступает соответствующий орган управления. При этом он не является юридическим лицом, не участвует непосредственно в гражданско-правовом обороте, где используются товарно-денежные формы.

Много точек соприкосновения имеют также административное и трудовое право. Трудовое право регулирует те общественные отношения, которые непосредственно связаны с характеристикой правового положения сторон в трудовом процессе; административное право регулирует отношения, связанные с установлением в государственно-властном порядке полномочий по организации трудового процесса, а также государственно-служебные отношения.

Финансовое право отделилось от административного права в силу того, что объект правового регулирования имеет здесь свою специфику и большое общественное значение. Финансовое право призвано регулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, основным содержанием которой является мобилизация, распределение и использование денежных средств, составляющих часть национального дохода государства. В таком широком понимании финансовая деятельность включает в себя и деятельность исполнительнораспорядительного характера. Нормы административного права широко используются для регулирования непосредственно управленческих отношений в области финансов (на-

16

пример, организация и полномочия финансово-кредитных органов). Но, поскольку в них превалируют «денежные» элементы (бюджетные, кредитные, налоговые и т. д.), они составляют одновременно и предмет финансового права. Следовательно, для финансового права характерна относительная самостоятельность.

Примерно так же соотносятся административное право

итакие отрасли, как экологическое, налоговое, таможенное

инекоторые иные.

Тема 2. Управленческое (административное) право как наука и учебная дисциплина

Наука административного права – это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права.

Предмет науки административного права включает в себя административно-правовые категории, практику органов исполнительной власти, историю развития административного права. Все эти элементы изучаются в единстве, поскольку они тесно взаимосвязаны и образуют целостный предмет науки.

Следует проводить различие между предметом отрасли административного права и предметом науки административного права.

Предмет отрасли административного права включает в себя изучение:

9 сущности исполнительной власти,

9 форм и методов ее деятельности,

9 правового статуса субъектов и объектов государственного управления,

9 административно-правовых норм,

9 вопросов административной ответственности,

9 способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти,

9 проблем отраслевого и межотраслевого управления. Наука административного права, кроме этого, изучает

административно-правовые категории (например, опреде-

17

ляет понятия «исполнительная власть», «государственное управление», «государственная служба», «должностное лицо» и др.). Большое внимание уделяется практике администрирования, на основе которой можно судить об эффективности конкретных правовых норм.

Развитие науки административного права немыслимо без изучения ее истории, ранее применявшегося законодательства, прежних концепций по соответствующим проблемам. Знание достижений науки административного права позволяет избежать многих ошибок при решении его современных проблем.

И, наконец, наука административного права уделяла и уделяет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления.

Как видим, объем понятия «предмет науки административного права» значительно шире объема понятия «предмет административного права как отрасли права».

Среди видных российских ученых в области административного права можно назвать А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, М. С. Студеникину и др. Среди белорусских – Л. М. Рябцева, Д. А. Гавриленко, О. И. Чуприс, А. Н. Крамника, Е. Н. Тагунова, А. И. Сухаркову и др.

В настоящее время наука административного права находится в состоянии коренной перестройки, решительного обновления нормативного материала, и это обусловливает появление ряда новых задач.

Основной задачей науки административного права является подготовка новых и изменение действующих нормативных правовых актов, направленных на укрепление государственности, создание условий для интенсивного экономического развития, политической и социальной стабильности. Наиболее значимыми результатами активной нормотворческой деятельности явилось принятие и вступление в силу (с 1 марта 2007 года) нового Кодекса об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях.

Как учебная дисциплина административное право проявляет себя в учебниках, учебных, учебно-методических пособиях, лекциях и т. п. Оно базируется на достижениях науки административного права и адаптируется для усвоения студентами.

18

Тема 3. Сфера управленческого (административного) права

3.1. Государственное управление как сфера административного права

Административное право изучает весьма важную и обширную область управленческой деятельности – государственное управление. Государственное управление и является сферой административного права.

Вто же время государственное управление является одним из видов социального управления. Главной особенностью социального управления (как и государственного) является то, что управленческие связи здесь реализуются через отношения людей, то есть люди управляют людьми.

Аглавным назначением является оказание упорядочивающего воздействия на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.

Во всех вариантах социального управления наблюдается навязывание чужой воли, то есть воля управляющего господствует над волей управляемого. А сам процесс управления характеризуется следующим:

1. Получением, сохранением и переработкой информации, фиксирующей прошлый опыт деятельности.

2. Получением информации о возможностях развития и функционирования объекта управления.

3. Анализом полученной информации и принятием на его основе решений о необходимых упорядочивающих воздействиях на объект.

Таким образом, весь процесс управления состоит из трех стадий: 1) подготовка и принятие управленческого решения; 2) исполнение управленческого решения; 3) контроль.

Взависимости от субъекта управления социальное управление делится на: а) государственное (осуществляется специальными государственными органами); б) общественное (это управленческая деятельность общественных объединений и других негосударственных формирований) и семейное.

Административное право занимается изучением только государственного управления. Этот вид управления обладает рядом особенностей:

19

1)в процессе его осуществления реализуются задачи, функции и интересы государства;

2)функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством;

3)эти субъекты действуют по поручению государства;

4)для осуществления своих функций они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера;

5)они действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права.

Понятие «государственное управление» существует в широком и в узком смысле слова.

В широком смысле под государственным управлением понимается управление делами государства, которое в той или иной степени осуществляется всеми органами государства.

В узком смысле государственное управление – это подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в процессе руководства экономической, админист- ративно-политической и социально-культурной областями.

3.2. Государственное управление и исполнительная власть

Исполнительная власть – ветвь единой государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества на основе законодательства и реализующих государственно-властные полномочия исполнительно-рас- порядительного характера.

Она представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности. В значительной степени это категория политико-правовая, в то время как государственное управление – организаци- онно-правовая.

Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

20