Технические регламенты требования и проблемы. Изменения Федерального закона «О техническом регулировании». Учебное пособие

АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

Серия «Техническое регулирование и стандартизация»

М.А. Ушаков

ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ: ТРЕБОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ.

ИЗМЕНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ»

Учебное пособие

Москва

2009

1

Ушаков М.А. Технические регламенты: требования и проблемы. Изменения Федерального закона «О техническом регулировании»: Учеб. пособие. — М.: АСМС, 2009. — 27 с.

Приводятся установленные Федеральным законом «О техническом регулировании» требования к техническим регламентам, целям их принятия, содержанию, порядку разработки и принятия.

Кроме того, рассмотрены изменения этого Закона, введенные в мае 2007 года, причины их принятия и содержание, в том числе использование европейского «нового подхода» относительно технических регламентов.

Учебное пособие разработано на кафедре «Стандартизация» Академии стандартизации, метрологии и сертификации и предназначено для специалистов, интересующихся вопросами технического регулирования.

2

1. ТЕХНИЧЕСКИЕ РЕГЛАМЕНТЫ

Федеральным законом «О техническом регулировании» (далее — Закон) предусмотрены два механизма установления требований при техническом регулировании.

Втехнических регламентах устанавливаются обязательные требования к объектам технического регулирования (продукция или связанные с требованиями к ней процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Внациональных стандартах, стандартах организаций, правилах, нормах, рекомендациях, сводах правил устанавливаются правила и характеристики в отношении продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и услуг для добровольного использования.

1.1.Понятие технического регламента и цели его принятия

Технический регламент — документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Технические регламенты принимаются в целях:

защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

3

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Сформулированные в Законе цели принятия технических ре-

гламентов базируются на конституционно закрепленных нормах,

в соответствии с которыми в Российской Федерации охраняется жизнь и здоровье людей; признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Одна из целей принятия регламентов — защита жизни и здоровья граждан. В этой связи отметим, что безопасность продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее — безопасность) — состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Закон придает особое значение предупреждению действий, вводящих в заблуждение приобретателей, приравнивая эти требования к гарантиям обеспечения жизни и здоровья людей по ряду причин. Отнесение требований по предоставляемой информации к разряду обязательных и контроль за их соблюдением является способом борьбы с контрафактной и фальсифицированной продукцией (по статистическим данным, в России подделывается до 40–50 %, а в отдельных регионах до 60 % товаров).

Определение контрафактной продукции дано в Законе «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров», в соответствии с которым товары, этикетки, упаковки товаров, на которых незаконно используется товарный знак или сходное с ним до степени смешения обозначение, являются контрафактными.

Уголовный и Гражданский кодексы Российской Федерации не раскрывают понятие «фальсификация».

В соответствии с энциклопедическим толкованием этого термина фальсификация — это злостное преднамеренное искажение каких-либо данных и (или) изменение с корыстной целью вида или свойства предметов.

Российское законодательство включает несколько федеральных законов, цель которых — защита потребительского рынка

4

от контрафакта и фальсификации. Включение в перечень целей принятия технических регламентов предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, является важным шагом по обеспечению на государственном уровне защиты приобретателей от подделок.

Содержащееся в Законе положение о том, что требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей принятия технических регламентов, основано на нормах Соглашения Всемирной торговой организации по техническим барьерам в торговле (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 г.).

В соответствии со ст. 2.2 указанного Соглашения его участники гарантируют обеспечение того, чтобы технические регламенты не разрабатывались, не принимались или не применялись с целью создания неоправданных препятствий для международной торговли. По этой причине технические регламенты не должны оказывать на торговлю более ограничивающее воздействие, чем это необходимо для достижения законных целей, с учетом рисков, которые возникали бы, когда такие цели не достигаются. К таким законным целям (по существу, эти цели соответствуют целям принятия технических регламентов, предусмотренным в п. 1 ст. 6 Закона) Соглашение относит:

требования национальной безопасности; предотвращение обманной практики; защиту здоровья или безопасности людей;

защиту жизни или здоровья животных или растений; охрану окружающей среды.

Согласно п. 2.5 Соглашения, когда технический регламент разрабатывается, принимается или применяется для достижения одной из перечисленных целей и соответствует международным стандартам в данной области, то предполагается, что он не создает излишних препятствий для международной торговли.

Установленный Законом перечень целей принятия технических регламентов является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Это означает, что принятие технических регламентов в иных целях не допускается. Таким образом, Закон закрепляет, что на государственном уровне устанавлива-

5

ются только обязательные требования по безопасности, но не регламентируются требования по достижению определенного уровня качества продукции, ее потребительских свойств.

Обязательные требования, которые устанавливаются в технических регламентах, должны обеспечивать:

безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность;

ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения без-

опасности работы приборов и оборудования; единство измерений;

другие виды безопасности в целях, соответствующих пункту 1 статьи 6 Федерального закона.

В отличие от прежней редакции статьи Закона перечень видов безопасности, применительно к которым разрабатываются технические регламенты, более не является исчерпывающим.

1.2 Разработка и принятие технического регламента

Технический регламент принимается федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации в порядке, установленном соответственно для принятия федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, с учетом положений Закона.

Технический регламент может быть принят межправительственным соглашением, а также международным договором, заключаемым в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этом случае проект технического регламента разрабатывается в порядке, установленном пунктами 2–6 статьи 9 Закона.

Порядок разработки проекта технического регламента,

вне зависимости от того, принимается ли он федеральным зако-

6

ном или постановлением Правительства Российской Федерации, определяется нормами Закона.

Применительно к основным его формам — федеральному закону и международному договору, стороной которого является Российская Федерация, — можно выделить следующие этапы разработки технического регламента:

предварительные работы; уведомление о разработке проекта технического регламен-

та;

собственно разработка проекта технического регламента; публичное обсуждение проекта; составление перечня полученных в письменной форме за-

мечаний с кратким изложением их содержания и результатов обсуждения;

доработка проекта с учетом полученных письменных замечаний;

уведомление о завершении публичного обсуждения с информацией, в частности, о способе ознакомления с проектом технического регламента и перечнем полученных в письменной форме замечаний.

Разработка проектов технических регламентов должна основываться на полной и достоверной информации о предмете правового регулирования (исследованиях, статистических данных, экономических расчетах, данных социологических исследований, справках о зарубежном законодательстве, информации об эффективности действия законов, ранее принятых по аналогичной теме, а также о международных договорах Российской Федерации).

При разработке технических регламентов необходимо максимально обеспечить: прозрачность процедур разработки, возможность участия в разработке всех заинтересованных лиц, достижение согласия большинства заинтересованных сторон.

Прежде всего должно быть опубликовано уведомление о разработке проекта технического регламента в журнале «Вестник технического регулирования» и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

Уведомление о разработке проекта технического регламента должно содержать, в том числе, необходимую информацию об объекте технического регулирования, в отношении которого будут устанавливаться разрабатываемые требования, о целях тех-

7

нического регламента, о необходимости разработки технического регламента, о разрабатываемых требованиях, которые отличаются от положений соответствующих международных стандартов или требований, действующих на момент разработки проекта данного технического регламента.

С момента опубликования уведомления о разработке проекта технического регламента этот проект должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Разработчик обязан по требованию заинтересованного лица предоставить ему копию проекта технического регламента.

Далее следует публичное обсуждение проекта технического регламента и с учетом полученных замечаний заинтересованных лиц разработчик дорабатывает проект технического регламента.

После завершения предусмотренных выше процедур публикуется уведомление о завершении публичного обсуждения проекта технического регламента.

Проект Федерального закона о техническом регламенте вносится на рассмотрение в Государственную Думу. Возможностью внести законопроект в Государственную Думу обладают только субъекты права законодательной инициативы: Президент Российской Федерации, Совет Федерации и его члены, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Законопроект с необходимым пакетом документов направляется Государственной Думой в Правительство Российской Федерации, которое в свою очередь отдает законопроект и прилагающиеся к нему документы на экспертизу — в экспертную комиссию по техническому регулированию. После получения соответствующего заключения экспертной комиссии Правительство Российской Федерации готовит отзыв на законопроект.

Далее законопроект подлежит рассмотрению Государственной Думой.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о техническом регламенте в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Подготовленный к рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации проект постановления о техническом регламенте проходит экспертизу в экспертной комиссии по тех-

8

ническому регулированию, на которую он направляется не позднее чем за тридцать дней до дня его рассмотрения Правительством Российской Федерации.

Экспертиза проектов технических регламентов осуществляется экспертными комиссиями по техническому регулированию. По своему назначению такая экспертиза является достаточно важной процедурой, поскольку позволяет предупредить принятие некачественных технических регламентов.

Порядок создания и деятельности экспертных комиссий определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 21.08.2003 № 513, которым утверждено Положение о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию.

1.3. Содержание технических регламентов

Говоря о содержании технических регламентов, необходимо иметь в виду следующее.

1.3.1 Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента.

В Законе нет ограничений на состав такого перечня, что при необходимости позволяет в одном техническом регламенте предъявлять требования к нескольким объектам, существенно различающимся типами и функциональным назначением. Ранее предусмотренное правило о том, что технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, из действующей редакции Закона исключено.

Поскольку для обеспечения действия любого законодательного акта сфера его применения должна быть однозначно определена, то для всех включенных в предметную область видов (типов) объектов технического регулирования необходимо обеспечить их однозначную идентификацию.

При разработке проектов технических регламентов необходимо формулировать в них минимальные и необходимые требования к объектам технического регулирования. Для оценки опасности каждого объекта технического регулирования, включенно-

9

го и идентифицированного в проекте регламента, необходимо проанализировать все его свойства с учетом их проявления в штатных и нештатных ситуациях.

1.3.2 Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Это означает, что разработчик технического регламента, с одной стороны, должен принимать во внимание все возможные формы оценки соответствия, а с другой — учитывать возможный риск причинения вреда. При этом, чем более опасной является продукция, тем более «жесткие» схемы подтверждения соответствия должны быть установлены в техническом регламенте. Объекты обязательного подтверждения соответствия требованиям технического регламента следует определять с учетом того, что предметом обязательного подтверждения соответствия согласно положениям Закона может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации.

Кроме того, в технический регламент должны включаться и предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Последнее особенно важно для обеспечения такой цели принятия технического регламента, как предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Для достижения указанной цели должны быть сформированы требования к информации для приобретателя и маркированию продукции — такие, как:

правила идентификации партий продукции для обеспечения ее прослеживаемости;

перечень информации для приобретателей продукции, помещаемой на этикетке, и правила ее нанесения;

10