Технические регламенты требования и проблемы. Изменения Федерального закона «О техническом регулировании». Учебное пособие

перечень информации для приобретателей, содержащейся в документах, прилагаемых к продукции (руководство пользователя, гарантийные документы и т.д.).

При решении вопроса о том, какой уровень оценки соответствия необходим, рекомендуется учитывать следующие аспекты:

стимулы изготовителя производить соответствующую техническому регламенту продукцию. Необходимо уделять внимание стимулам, создаваемым: штрафами за несоответствие, конкретными требованиями заказчиков и потенциальной личной ответственностью. Здесь уместно отметить, что одним из основных принципов Глобального подхода в ЕС является возложение максимальной ответственности на производителя;

степень риска. В некоторых случаях степень риска может потребовать обязательного проведения оценки соответствия третьей стороной. Иногда это требуется в тех областях, где высок риск для здоровья и безопасности человека и причинения вреда окружающей среде;

затраты. Выполнение законодательных требований по обязательной оценке соответствия третьей стороной может оказаться сложным и дорогостоящим, поэтому такое решение должно приниматься только в том случае, если риск от возможного ущерба оправдывает затраты, возникающие из-за введения обязательной оценки соответствия третьей стороной;

влияние на международную торговлю. Ст. 5.1.2 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле констатирует, что участники Соглашения должны гарантировать, что процедуры по оценке соответствия не должны разрабатываться, приниматься или применяться с целью или в качестве средства создания необоснованных барьеров в международной торговле. Это означает, помимо прочего, что процедуры оценки соответствия не должны быть более строгими или более строго применяться, чем это необходимо для того, чтобы выдать импортерам адекватное заверение в том, что продукция соответствует применяемым техническим регламентам или стандартам, принимая во внимание риски, которые возникнут из-за несоответствия.

Понятие «оценка соответствия» включает: государственный контроль (надзор), аккредитацию, испытания, регистрацию, подтверждение соответствия, приемку и ввод в эксплуатацию объекта и иные формы. В техническом регламенте, как правило, со-

11

держатся требования по обязательному подтверждению соответствия продукции и осуществлению за ней государственного контроля (надзора). Другие формы оценки соответствия могут отражаться в техническом регламенте в случае, когда эти формы необходимы для достижения целей конкретного технического регламента.

1.3.3 В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей, указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона.

Разработка технических регламентов в настоящее время оговорена следующими методическими документами:

Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утверждены приказом Минпромэнерго России от 12.04.2006 № 176);

Методические рекомендации по формированию и уточнению программы разработки технических регламентов (утверждены приказом Минпромэнерго России от 12.04.2006 № 79);

Методические рекомендации по разработке систем технического регулирования в отраслях и сферах деятельности (утверждены приказом Минпромэнерго России от 23.05.2006 № 112);

Рекомендации по разработке технических регламентов № Р 50.1.044-2003 (приняты постановлением Госстандарта России от 21.02.2003 № 56-ст);

Рекомендации по структуре, содержанию и изложению требований технических регламентов № Р 50-601-47-2004 (одобрены Коллегией Ростехрегулирования 26.11.2004);

Рекомендации по выбору форм и схем обязательного подтверждения соответствия продукции при разработке технических регламентов № Р 50.1.046-2003 (приняты постановлением Госстандарта России от 23.06.2003 № 201а-ст).

12

Надо заметить, что все эти документы были приняты до 01.05.2007, то есть до внесения изменений в Закон.

До 1 января 2010 г. в соответствии с Законом должны быть приняты следующие первоочередные технические регламенты:

обезопасности машин и оборудования;

обезопасности низковольтного оборудования;

обезопасности строительных материалов и изделий;

обезопасности зданий и сооружений;

обезопасности лекарственных средств;

обезопасности лифтов;

обезопасности электрических станций и сетей;

обезопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;

об электромагнитной совместимости;

обезопасности колесных транспортных средств;

обезопасности изделий медицинского назначения;

обезопасности средств индивидуальной защиты;

обезопасности химической продукции;

обезопасности пищевых продуктов;

обезопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе;

обезопасности оборудования для взрывоопасных сред;

обезопасности упаковки.

2. ИЗМЕНЕНИЯ ЗАКОНА, ПРИНЯТЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ

ОТ 01.05.2007 № 65-ФЗ

2.1.Причины изменений Закона

Смомента вступления Закона в силу в него трижды вносились изменения, наиболее значимыми среди которых явились

изменения, внесенные Федеральным законом от 01.05.2007 № 65-ФЗ.

Причинами внесения изменений в Закон явились системные проблемы его реализации, среди которых могут быть выделены следующие:

несоответствие Закона (по отдельным ключевым положениям) Соглашению ВТО по техническим барьерам в торговле,

13

международным и европейским принципам и подходам в области технического регулирования;

отсутствие четкого разделения правовых сфер законодательств в области технического регулирования, охраны окружающей среды, охраны труда, пожарной безопасности, здравоохранения;

использование в первоначальном варианте Закона устаревшей модели формирования обязательных технических требований — разработка предписывающих технических регламентов прямого действия с исчерпывающими требованиями;

отсутствие преемственности в использовании нормативных технических документов;

проблемы переходного периода («замораживание» нормативных и технических документов).

Анализ более 200 проектов технических регламентов выявил следующую тенденцию:

большинство проектов регламентов устанавливали чрезмерно детализированные требования к продукции и процессам производства вплоть до организации и технологии производственных процессов, во многом основываясь на ведомственных нормативах и инструкциях, применявшихся в стране в 70–90-х годах. По сути, такие проекты регламентов превращались в производственные инструкции на уровне федерального закона. Любая модернизация производства при таком подходе могла рассматриваться как нарушение правовых норм закона-регламента со всеми вытекающими последствиями;

регламенты, в ряде случаев, представляли собой простую компиляцию действовавших ранее и во многом устаревших норм

итребований;

врегламентах отсутствовал учет рисков причинения вреда;

врегламентах устанавливались общие нормы без механизма поддержки стандартами, не проводился сравнительный анализ с международными стандартами и обязательными требованиями, наблюдались дублирование требований и объектов регулирования, различные требования к одним и тем же объектам;

требования к объектам технического регулирования зачастую устанавливались без процедур оценки соответствия.

14

2.2 Содержание главного изменения

Главной системной проблемой Закона явилось его несоответствие Соглашению ВТО по техническим барьерам в торговле, международным и европейским принципам и подходам в области технического регулирования.

Президент России В.В. Путин, подписав 10 мая 2005 г. «Дорожную карту» по общему экономическому пространству с ЕС, четко определил позицию сближения подходов к техническому регулированию в России и ЕС, указав необходимость использования принципов широко известного европейского «Нового подхода», которые предусматривают двухступенчатую модель регу-

лирования: существенные требования в технических регламентах и конкретные требования в стандартах, добровольных для применения.

Данный подход соответствует положениям Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, в котором декларируется один из основных принципов «нового подхода»: «Технический регламент – регламент, содержащий технические требования либо непосредственно, либо путем ссылки на стандарт, документ технических условий или свод правил, либо путем включения в себя содержания этих документов» (Руководство ИСО/МЭК

2:2004).

Суть директив «Нового подхода» Европейского Совета ос-

нована на следующих принципах технического регулирования: законодательная гармонизация ограничена требованиями,

направленными на то, чтобы продукция, поставляемая на рынок, соответствовала определенному уровню безопасности;

технические характеристики продукции, определяющие ее потребительские свойства, составляют основу согласованных стандартов;

применение согласованных или иных стандартов является добровольным, производитель всегда имеет право использовать любые технические параметры, отвечающие обязательным требованиям.

Основные достоинства «Нового подхода»:

продукция, произведенная в соответствии с согласованными стандартами, имеет преимущества перед другой продукцией;

15

разработчикам и законодателям проще договариваться по существенным (общим) требованиям, чем по техническим деталям;

использование существенных требований в технических регламентах (директивах) исключает возможность недобросовестного лоббирования в интересах отдельных групп;

производители не ограничены одним решением для выполнения требований технических регламентов (директив), а могут выбрать свое собственное техническое решение, если оно отвечает уровню безопасности, который установлен в регламенте;

технические регламенты (директивы) не требуют регулярного обновления в связи с техническими нововведениями и пересмотром международных требований к продукции.

В этой связи главным изменением Закона является воз-

можность использования (на основе принципов «Нового подхо-

да») двухуровневой системы заданий требований к объекту технического регулирования в части обязательных требований.

Суть этой системы заключается в следующем: в технических регламентах могут задаваться существенные (общие) требования к объекту технического регулирования, а конкретные требования к этому объекту устанавливаются в национальных стандартах или сводах правил (см.рисунок).

Двухуровневая модель задания требований к объекту

Доказательная база соответствия требованиям технического регламента

16

Учитывая особую важность этого изменения, приведем полностью соответствующий текст из Федерального закона от 01.05.2007 № 65-ФЗ.

«Национальным органом по стандартизации до дня вступления в силу технического регламента утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента.

Внациональных стандартах и (или) сводах правил могут указываться требования технических регламентов, для соблюдения которых на добровольной основе применяются национальные стандарты и (или) своды правил.

Применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения национальных стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия национальным стандартам и (или) сводам правил. Неприменение национальных стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Вслучае отсутствия национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технических регламентов или объектам технического регулирования в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации разрабатываются своды правил.

Разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их

17

полномочий. Проект свода правил должен быть размещен в информационной системе общего пользования в электронноцифровой форме не позднее чем за шестьдесят дней до дня его утверждения. Порядок разработки и утверждения сводов правил определяется Правительством Российской Федерации…».

Существует целый ряд международных документов, устанавливающих принципы взаимосвязи стандартов и технических регламентов.

Рекомендации для правительств-членов Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН относительно политики в области стандартизации устанавливают, что «Правительствам странчленов ЕЭК следует, по возможности, использовать в законодательных документах ссылки на национальные стандарты, региональные стандарты или, предпочтительно, на международные стандарты, если таковые существуют, и поощрять более широкое применение метода «ссылки на стандарты». В качестве преимуществ метода перечисляются устранение барьеров в торговле, упрощение и ускорение законодательной деятельности, содействие упрощению внесения изменений в документы с учетом технического прогресса и снижению связанных с эти затрат.

Втечение последних лет в странах СНГ приняты новые законодательные акты в области технического регулирования. Большинство стран СНГ внедряют прогрессивные европейские принципы и подходы («Новый и Глобальный подходы») в своем техническом законодательстве. На этих принципах приняты 23 технических регламента на Украине и целый ряд регламентов — в Армении, готовятся к принятию 13 технических регламентов в Казахстане, 5 — в Белоруссии.

ВРеспублике Беларусь закон «О техническом нормировании

истандартизации» был принят в январе 2004 г. Для обеспечения реализации закона разработана и утверждена Программа перво-

очередных мер по реализации Закона Республики Беларусь «О техническом нормировании и стандартизации».

Украина одна из первых стран СНГ начала проводить работы по переходу на принципы технического регулирования, применяемые в международной практике. В Украине новые законы вступили в силу в 2001 г. Они отвечают требованиям ВТО и техническому законодательству ЕС. Практически завершена работа по

18

приведению в соответствие с ними действующего законодательства.

В настоящее время разработан и утвержден ряд технических регламентов, базирующихся на директивах «Нового подхода».

Принятие изменений к Закону обеспечивает:

соответствие закона международной практике и международным соглашениям, подписанным российской стороной;

повышение эффективности реформы технического регулирования, сокращение сроков разработки технических регламентов, в первую очередь необходимых для выполнения национальных проектов;

обеспечение необходимого уровня требований безопасности в переходный период (до принятия технических регламентов).

2.3. Другие основные изменения Закона

Рассматривая другие основные изменения Закона, отметим следующие.

2.3.1 В новой редакции Закона уточнены объекты установления обязательных требований.

В определении технического регулирования указывается, что обязательные требования устанавливаются не ко всем процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а только к тем процессам, которые непосредственно связаны с обеспечением безопасности продукции.

Напомним определение технического регулирования в новой редакции Закона: «Техническое регулирование — правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия» (определение 2007 г.).

19

2.3.2 В новой редакции Закона уточнена сфера его действия.

Закон, как и его редакция 2002 г., выводит из сферы своего регулирования требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и к продукции, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности, а также ряд стандартов, положений и правил (в том числе федеральные государственные образовательные стандарты; стандарты о бухгалтерском учете; стандарты об аудиторской деятельности; стандарты об эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг).

Закон в редакции 2007 г. не распространяется на:

процессы производства, не связанные с обеспечением безопасности продукции (в части установления на них обязательных требований);

вопросы охраны труда; меры по предотвращению возникновения и распростране-

ния массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции);

меры по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.

Законом установлен ряд особенностей технического регули-

рования в отношении определенных видов продукции, работ, услуг.

В отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства,

20