Национальная система аккредитации. Учебное пособие

АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

Г.В. Панкина, В.Н. Маркелова, О.И. Лемешева, В.Е. Павлов

НАЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА АККРЕДИТАЦИИ

Учебное пособие

Москва

2014

1

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [1] определил принцип единой системы и правила аккредитации. Предполагалось, что после введения в действие закона, будут проведены значительные изменения в сфере технического регулирования. Однако, вплоть до 2010 года реформы не изменили ведомственного подхода к наделению соответствующих федеральных органов исполнительной власти полномочиями по аккредитации органов по подтверждению соответствия. В Российской Федерации действовало 18 систем обязательной сертификации, в каждой из которых была предусмотрена аккредитация органов по подтверждению соответствия. Эти системы сформированы различными федеральными органами исполнительной власти и организациями, осуществляющими полномочия по аккредитации. Кроме того, в Российской Федерации действуют около 700 систем добровольной сертификации, созданных по инициативе юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и зарегистрированных Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. Системы добровольной сертификации действуют по своим нормам и правилам. Практически в каждой второй системе добровольной сертификации предусмотрена или проводилась аккредитация органов по подтверждению соответствия.

Стремление Российской Федерации к международной интеграции потребовала пересмотра сложившейся в стране практики аккредитации органов по подтверждению соответствии, приведения её в соответствие с международной системой аккредитации.

3

Глава 1. КОНЦЕПЦИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ АККРЕДИТАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Концепция [2] была разработана и одобрена в 2010 году. В ней подчеркнуты цели и принципы осуществления аккредитации, определены приоритетные направления развития аккредитации в Российской Федерации. Концепция направлена на создание современной эффективно функционирующей системы аккредитации, от которой напрямую зависят компетентность аккредитованных лиц, уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности.

В Концепции отмечено, что законодательство Российской Федерации предусматривает аккредитацию органов по подтверждению соответствия трёх групп:

1.аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (далее – органы по подтверждению соответствия) в соответствии с законодательством о техническом регулировании;

2.аккредитация граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) в качестве экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю при осуществлении указанными органами проверок юридических лиц и предпринимателей в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

3.аккредитация экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти на основании федеральных законов при осуществлении отдельных государственных полномочий.

Целями создания единой системы аккредитации являются:

выработка единой политики, принципов и правил аккредитации органов по оценке соответствия (ООС);

гармонизация правил и процедур аккредитации в области оценки соответствия в Российской Федерации с международными обязательствами, международными стандартами;

создание условий для признания результатов деятельности аккредитованных лиц.

4

Принципы аккредитации, внесенные в Концепцию, определены с учетом накопленного в стране опыта работы в области аккредитации и оценки соответствия. Эти принципы практически полностью вошли во все последующие документы, регламентирующие создание и функционирование национальной системы аккредитации:

осуществление полномочий по аккредитации национальным органом по аккредитации;

недопустимость совмещения полномочий национального органа:

–по аккредитации и полномочий по государственному контролю;

–по аккредитации и полномочий учредителя;

–по аккредитации и органа по оценке соответствия;

добровольность; объективность и беспристрастность;

открытость и прозрачность правил аккредитации; компетентность и независимость; обеспечение равных условий заявителям; обеспечения конфиденциальности;

единство правил аккредитации в сфере обязательной и добровольной сертификации;

недопустимость ограничения конкуренции аккредитованных лиц;

создание условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами – членами ТС и торговыми партнерами РФ;

недопустимость установления ограничения действия документов об аккредитации на отдельных территориях

Вплоть до настоящего времени аккредитация в России традиционно воспринималась не как универсальный инструмент обеспечения компетентности любых органов по подтверждению соответствия, а как вспомогательный механизм в рамках системы обязательной сертификации, т.е. фактически акцентировалось внимание на аккредитации первой группы организаций — органов по сертификации и испытательных лабораторий.

В Концепции отмечены основные недостатки в области аккредитации:

5

практика одновременной аккредитации органов по подтверждению соответствия в нескольких системах и необходимость получения нескольких подтверждающих соответствие документов на одну и ту же продукцию;

пересечение областей аккредитации некоторых федеральных органов исполнительной власти и отсутствие механизмов координации их деятельности;

сложности в достижении признания результатов оценки соответствия за рубежом.

Отмечено, что Федеральный закон «О техническом регулировании» не предусматривает возможности оценки компетентности органов по подтверждению соответствия в системах добровольной сертификации при их регистрации и последующего контроля деятельности этих систем. Это также является серьезным недостатком действующей в стране практики аккредитации органов по оценке соответствия, поскольку создает среду для развития недобросовестной и некомпетентной деятельности в сфере добровольной сертификации. Вместе с тем эта сфера призвана решать важнейшую задачу – формирование доверия к потребительским свойствам продукции.

Одна из основных задач реформы технического регулирования – объединение Системы аккредитации органов по подтверждению соответствия в обязательной и добровольной сферах в единую национальную систему аккредитации. Только таким образом в условиях глобализации экономических отношений можно обеспечить баланс интересов государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей, повысить конкурентоспособность российской экономики, создать условия для развития предпринимательства на основе повышения качества товаров, работ и услуг, а также признания результатов аккредитации за рубежом.

Закрепление подхода к аккредитации как к универсальному инструменту обеспечения компетентности любых органов по подтверждению соответствия призвано обеспечить устранение дублирования между системами обязательной сертификации и привести к отказу от ведомственного принципа построения систем обязательной сертификации.

В ходе формирования единой национальной системы аккредитации подлежат ликвидации 7 ведомственных систем обяза-

6

тельной сертификации с передачей полномочий по аккредитации органов по подтверждению соответствия национальному органу по аккредитации.

Отдельным разделом в концепции выделены основные проблемы в сфере аккредитации:

отсутствие прозрачных правил аккредитации, единых для всех участников рынка;

монополизация рынка услуг по оценке соответствия путем аккредитации подведомственных организаций, а также аффилированных лиц;

низкий уровень безопасности из-за выдачи аккредитованными организациями документов, удостоверяющих соответствие заданным требованиям, без проведения необходимых исследований (испытаний), измерений, экспертиз, оценок и др.;

отсутствие ответственности аккредитованных организаций;

совмещение полномочий по установлению правил аккредитации, полномочий органа по аккредитации, полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора), функций учредителя;

наличие барьеров, препятствующих выходу на внешние рынки из-за отсутствия международного признания результатов оценки соответствия.

Врезультате тщательного анализа практики аккредитации в России, а также международной практики были разработаны цели и принципы аккредитации, предложения по структуре единой национальной системы аккредитации и механизм реализации Концепции.

Вянваре 2011 года вышел Указ Президента Российской Федерации «О единой национальной системе аккредитации» [3], которым установлена целесообразность формирования единой национальной системы аккредитации, основанной на следующих принципах:

осуществление полномочий по аккредитации единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации; компетентность и независимость единого национального

органа Российской Федерации по аккредитации; добровольность;

7

открытость и доступность правил аккредитации; недопустимость совмещения полномочий единого нацио-

нального органа Российской Федерации по аккредитации и полномочий учредителя;

недопустимость совмещения единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации полномочий по аккредитации и полномочий по оценке соответствия;

единство правил аккредитации и обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;

обеспечение конфиденциальности сведений, полученных в процессе осуществления деятельности по аккредитации, составляющих государственную, коммерческую и другую охраняемую законом тайну, и использование таких сведений только в целях, для которых они предоставлены;

недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий для пользования услугами аккредитованных лиц;

создание условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами – членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами – основными торговыми партнерами Российской Федерации.

Этим же указом функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере аккредитации возложены на Министерство экономического развития РФ.

В соответствии с Указом Президента России утверждено Положение о Федеральной службе по аккредитации.

Глава 2. ПОЛОЖЕНИЕ О ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ ПО АККРЕДИТАЦИИ

Положение о Федеральной службе по аккредитации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» [4]. Этим же постановление установлено, что Федеральная служба по аккредитации является правопреемником:

– Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

8

–Министерства регионального развития Российской Федера-

ции;

–Федерального агентства связи;

–Федерального агентства по техническому регулированию

иметрологии;

–Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

– Федерального агентства железнодорожного транспорта

вотношении обязательств в области аккредитации в установленной сфере деятельности, в том числе обязательств, возникших

врезультате исполнения судебных решений.

Вразделе 1 Общие положения определен статус службы. Указано, что Федеральная служба по аккредитации (Росаккре-

дитация):

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц;

является уполномоченным федеральным органом исполни-

тельной власти, осуществляющим функции национального

органа Российской Федерации по аккредитации.

находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства экономического развития Российской Федерации, а также настоящим Положением.

осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы

Федеральная служба по аккредитации в установленной сфере деятельности (раздел II. Полномочия) осуществляет следующие полномочия:

1 Проведение аккредитации:

9

органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии);

граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю;

экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти

2 Ведение реестров:

государственного реестра аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии);

реестра выданных свидетельств об аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю;

единого реестра деклараций о соответствии; единого реестра сертификатов соответствия.

10