Дисциплина персонала ООН (обзор основных требований и нормативных актов). Учебное пособие

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Омская академия

А. Н. Антонов, А. И. Тамбовцев

ДИСЦИПЛИНА ПЕРСОНАЛА ООН

(ОБЗОР ОСНОВНЫХ ТРЕБОВАНИЙ

И НОРМАТИВНЫХ АКТОВ)

Учебное пособие

Омск ОмА МВД России

2014

1

УДК 341(075) ББК 67.915.212я73

А 72

Рецензенты:

доктор юридических наук А. В. Теличкин (Миссия ООН по делам временной администрации в Косово);

доктор юридических наук, доцент Н. В. Павличенко (Волгоградская академия МВД России);

кандидат юридических наук, профессор А. И. Натура (Московский университет МВД России)

Антонов, А. Н.

А 72 Дисциплина персонала ООН (обзор основных требований и нормативныхактов): учеб.пособие/А. Н.Антонов, А.И. Тамбовцев. —Омск : Омская академия МВД России, 2014. — 52 с.

ISBN 978-5-88651-579-4

Учебное пособие знакомит с основными положениями Дисциплинарного устава ООН, наиболее распространенными видами дисциплинарных проступков, встречающихся в миссиях ООН. В издании представлен обзор существующего порядка дисциплинарных расследований, наложения взысканий, рассмотрения жалоб и апелляций, прав и обязанностей сторон и т. д. Приведены основные теоретические и правовые позиции, опыт их применения на практике, дано толкование отдельных положений для облегчения их понимания.

Предназначено для курсантов, слушателей образовательных организаций МВД России, а также сотрудников ОВД, военнослужащих внутренних войск МВД России, направляемых для участия в международных миротворческих операциях.

УДК 341(075) ББК 67.915.212я73

2

ВВЕДЕНИЕ

Как государство-член Организации Объединенных Наций (далее — ООН) и правопреемник СССР, Россия направляет своих военнослужащих и сотрудников МВД для участиявоперациях по поддержанию мира, проводимых под эгидой этой международной организации1.

С 1948 г. по 1987 г. СССР принимал участие в наблюдательной миссии ООН в Палестине (UNTSO, с 1973 г.), а также в переброске транспортными самолетами участников и снаряжения Миссии в Конго в 1960 г. (ONUC). Советские наблюдателиучаствовали вМиссии на Синайскомполуостровев октябре 1973 г. (UNEF II): следили за прекращением огня между египетскими и израильскими вооруженными силами. В апреле 1991 г. после окончания войны в Персидском заливе группа российских военных наблюдателей была направлена в район ирако-кувейтской границы, а в сентябре того же года —в ЗападнуюСахару. Сначала 1992 г.сфера деятельностироссийских военных наблюдателей распространилась на Югославию, Камбоджу и Мозамбик, а с января 1994 г. — на Руанду. В октябре 1994 г. была направлена группа российских военных наблюдателей в Грузию, в феврале 1995 г. —

вАнголу, в марте 1997 г. — в Гватемалу, в мае 1998 г. — в Сьерра-Леоне,

виюле 1999 г. — в Восточный Тимор, в ноябре 1999 г. — в Демократическую Республику Конго2.

Помимо военных наблюдателей, в зоны конфликтов направлялись от- дельныероссийскиевоенныеподразделения,напримервСьерра-Леоне(вер- толетный авиаотряд), Боснию и Герцеговину (отдельная бригада ВДВ), Косово3, Судан (отдельная авиационная группа).

История участия российских сотрудников ОВД в миссиях ООН началась в 1991 г., когда первые офицеры были направлены для прохождения

1С 1999 г. по 2008 г. в Миссию ООН в Косово также направлялись офицеры Федеральной пограничной службы РФ.

2Брынкина Я. А. Участие России в миротворческих операциях ООН (конец ХХ — начало ХХI вв.) : автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2007. С. 17–20.

3Kosovo Forces (KFOR/КФОР) не являлись войсками ООН, а находились под командованием НАТО.

3

службы в составе Гражданской полиции ООН, в качестве полицейских наблюдателей в только что отделившуюся от Югославии Республику Хорватию, где разгорался межэтнический конфликт.

В настоящее время российские миротворцы участвуют в операциях на Ближнем Востоке, в различных регионах Африки, в Косово, Восточном Тиморе,наГаити. Нашивертолетныеподразделенияразвернуты в составемиссий ООНв Судане, атакже вЧаде и ЦентральнойАфриканской Республике. Россия оказывает весомую материально-техническую и транспортную поддержкумиротворческим операциям ООН, осуществляет подготовку гражданскихполицейскихизразличныхрегионов.Подтверждениемэтомуслужитежегодный взнос в размере 2 млн долларов в Фонд по миростроительству4.

НабазеВсероссийскогоинститутаповышенияквалификации МВДРоссии действует Центр подготовки миротворцев, в котором по специальной программе готовят работников для направления в миротворческие миссии ООН. С 2003 г. в Центре прошли обучение более тысячи слушателей, среди них и иностранныеспециалисты (табл. 1).

Таблица 1 — Слушатели, прошедшие подготовку

в Центре подготовки миротворцев МВД России

Но, помимооказания помощи в поддержании мира, миротворцы совершают дисциплинарные правонарушения, а порой и преступления, расследование которых необходимо проводить в полевых условиях для скорейше-

4 Выступление министра иностранных дел России С. В. Лаврова на заседании Совета Безопасности ООН (Нью-Йорк, 23 сентября 2010 г.) [Электронный ресурс] // Офици-

альный сайт МИД России. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/6883A25D39D32501C3 2577A8002D5396 (дата обращения: 15.04.2014).

4

го привлечения виновных к ответственности. Поданным Отдела поконтролю за дисциплиной ООН, с 2007 г. по 2010 г. зарегистрировано следующее количество правонарушений (табл. 2).

Таблица 2 — Количествозарегистрированных дисциплинарных

правонарушений, совершенныхсотрудниками ООН

Для борьбы с нарушениями дисциплины и разрешения многих возникающих вокруг них проблемных ситуаций существует специальный механизм, уже испытанный на практике и доказавший свою действенность. В последние годы в ООН принята серия нормативных актов, ужесточающих требованиякличной дисциплинесотрудников.ВструктуреОрганизациидействует ряд подразделений, в функции которых входят контроль за дисциплиной, проведение разъяснительной работы с личным составом, расследование правонарушений,наказаниевиновных и т. д.

Изучение данного вопроса является актуальным, поскольку уже высказываются мнения о необходимости выработки единой стратегии миротворческой деятельности России, ее политики в отношении миротворческих операций и других форм урегулирования конфликтов и разработки соответствующих концепций и доктрин5.

Кроме того, в параграфе 4 Резолюции Генеральной Ассамблеи A/RES/ 62/63, принятой 6 декабря 2007 г., Организация Объединенных Наций призвала все государства-члены рассмотреть вопрос и об укреплении потенциала своих национальных органов в области расследования и судебного преследования за преступления (особенно тяжкие), совершенные их гражданами во время работы в качестве должностных лиц или экспертов в командировкахООН.Впараграфе 6даннойРезолюцииГенеральный СекретарьООН был призван принимать практические меры в рамках своей компетенции в

5 См., напр.: Лавров С. В. Инициативная записка «О необходимости создания в Администрации Президента специального органа на постоянной основе, координирующего и курирующего все государственные структуры и общественные организации, принимающие участие в миротворческой деятельности России» [Электронный ресурс] //

Голос миротворцев. URL: http://un-museum.ru/contributions/zapiskalavrov.doc (дата обращения: 17.04.2014).

5

целях активизации учебной подготовки по вопросам стандартов поведения ООН, в томчислепосредством вводного инструктажа для должностных лиц и экспертов в командировках Организации Объединенных Наций как по прибытии на места, так и до направления в миссии.

Включение такого раздела в курс обучения представителей Министерства внутренних дел и Министерства обороны Российской Федерации, направляемых в миссии ООН, необходимо для более полного понимания сотрудниками дисциплинарных требований ООН, процедуры расследования по делам о правонарушениях, а также прав и обязанностей сторон. Это, на наш взгляд, внесет положительный вклад в сотрудничество России и ООН по вопросам, связанным с действиями миротворцев.

6

ГЛАВА I. ДИСЦИПЛИНАРНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ

ИКОМПЕТЕНЦИЯ ПЕРСОНАЛА ООН

§1. Источники дисциплинарных норм ООН

Все источники, регулирующие поведение персонала ООН и содержащие конкретные нормы, можно разделить на несколько категорий:

1)Устав ООН;

2)международное право;

3)законодательство принимающей стороны;

4)Правила о персонале и Положения о персонале ООН;

5)Кодекс поведения миротворцев ООН;

6)иные внутренние директивы, распоряжения и указания;

7)обычаи и традиции принимающей стороны.

Положения, содержащиеся в документах перечисленных категорий, обязательны для исполнения всеми без исключения лицами, работающими на Организацию, независимо от их правового статуса. Несоблюдение этих положений после проведенного расследования может повлечь наложение взыскания, соответствующего тяжести совершенного проступка.

ВУставООН(Charterofthe UnitedNations)1 (подписан26 июня1945 г.,

вступил в силу 24 октября1945 г.) входятосновополагающие дисциплинарные требования для персонала (прил. 1), а именно:

—принцип равноправного участия мужчин и женщин в работе любых органов ООН (ст. 8);

—запрет на получение указаний от кого бы то ни было вне Организа-

ции (§ 1 ст. 100);

1Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/index.shtml (дата обращения: 17.04.2014).

7

—обязанность воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положении как международных должностных лиц, ответственных только перед Организацией (§ 1 ст. 100);

—принципы работоспособности, компетентности и добросовестности, которыми необходимо руководствоваться при приеме на работу, определении условий службы (§ 3 ст. 101).

Устав ООН является одним из крупных международно-правовых документов, поэтому он выделен как основной источник. Однако, кроме Устава, существуют иные источники международного права, закрепляющие правила поведенияработников ООН. Такиедокументы распространяются на действия отдельных лиц (а не только государств) как основных субъектов международного права.

Отдельныеположения приведенывмеждународныхконвенциях «Обезопасности персонала ООН и связанного с ней персонала» (Convention on safety of United Nations and associated personnel)2 (принята резолюцией 49/59 Генеральной Ассамблеи от9 декабря 1994 г.3), «Опривилегиях и иммунитетах Объединенных Наций» (Convention on Privileges and Immunities of the UnitedNations)4 (принятарезолюцией22AГенеральнойАссамблеиот13 февраля 1946 г.), Венской конвенции о дипломатических сношениях5 (принята 18 апреля 1961 г.).

В Бюллетене Генерального Секретаря ООН № 13 в 1999 г. впервые после многочисленных дискуссий была закреплена обязанность соблюдения норм международного гуманитарного права миротворческими силами ООН6. Помимо этого, сотрудники ООН должны соблюдать ограничения, налагаемыеКонвенцией от 3 марта 1973 г. «О международной торговлевидами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения» (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES))7.

2Там же. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/un_personnel_ safety.shtml (дата обращения: 17.04.2014).

3Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 49/59 от 9 декабря 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 2001. № 11. С. 14–23.

4Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/russian/documen/convents/privileg. htm (дата обращения: 17.04.2014).

5Там же. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/dip_rel.shtml (дата обращения: 17.04.2014).

6Официальный сайт Международной организации Красного Креста. URL: http:// www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jq7l.htm (дата обращения: 17.04.2014).

7Официальный сайт Конвенции CITES. URL: http://www.cites.org/common/docs/RUText_Convention.pdf (дата обращения: 13.01.2013).

8

Обязательность соблюдения законов принимающего государства (государства транзита) персоналом ООН, помимо Кодекса поведения, закреплена внекоторыхисточникахмеждународногоправа,напримервподп. “а”п. 1ст. 6 Конвенции «О безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала».

Действующие в настоящее время Правила и Положения о персонале ООН8 были приняты 16 июня2009 г.сподписанием БюллетеняГенерального Секретаря ООН ST/SGB/2009/7 и вступили в действие с 1 июля того же года. Этим документом регламентируются практически все области взаимоотношений Организации и гражданского персонала. Вопросам дисциплины, правам и обязанностям личного состава ООН посвящены глава I «Обязанности, права и привилегии», глава Х «Меры дисциплинарного воздействия»и глава XI«Апелляции».

Персоналом ООН считаются следующие лица, осуществляющие деятельность в поддержку выполнения мандата операции Организации:

а) привлеченные или направленные Генеральным Секретарем ООН в качестве членов военного, полицейского или гражданского компонентов операции Организации Объединенных Наций;

б) другие должностные лица и эксперты, командированные ОрганизациейОбъединенных Нацийилиееспециализированными учреждениямиили Международным агентством по атомной энергии, которые находятся в районе проведения операции Организации Объединенных Наций в официальномкачестве(п. “а”ст. 1Конвенции«О безопасностиперсоналаООН и связанного с ней персонала»).

Все безисключения положенияПравил имеютпрямоеотношениетолько к части персонала ООН — ее должностным лицам. К ним можно относить только тех, кто был назначен на какую-либо должность в Организации после подписания контракта, в котором со стороны ООН подпись поставил сам Генеральный Секретарь или лицо, должным образом на то уполномоченное.

Гражданские полицейские (полицейские наблюдатели) и военные наблюдатели ООН направляются в миссии согласно договоренностям между Организацией и правительством государства, предоставляющего соответствующий персонал. Фактически онинаходятся в служебной командировке, никтоизних неподписываетиндивидуальноготрудовогосоглашениясООН. Согласноклассификации ООНгражданскихполицейскихи военныхнаблюдателей необходимо относить к другой категории личного состава — экспертамвкомандировках ООН(expertsonmission). Непониманиеданнойособенности иразницы правовогоположениячастоприводит квозникновению недоразумений, а порой и конфликтов с администрацией.

8 Официальный сайт ООН. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/ 371/83/PDF/N0937183.pdf?OpenElement (дата обращения: 13.01.2013).

9

Несмотря на это, части Правил внутреннего распорядка ООН, имеющие отношение к дисциплине, также напрямую относятся и ко всем категориям личного состава ООН. Даже на временных работников, нанятых по частным краткосрочным контрактам (например, для уборки территории) и неимеющихвообще никакихпривилегийООН,возложена обязанностьполного и строгого соблюдения дисциплинарных норм ООН.

КодексповедениямиротворцевООН(CodeofConduct) — этодокумент,

содержащий в себе компиляцию дисциплинарных норм и требований, собранных из различных документов. Он состоит из10 пунктов, рассматривающих вопросы профессиональной деятельности миротворцев, а также проблемы,связанныесвзаимоотношениямисколлегами, местнымнаселением, использованием имущества и т. д. (прил. 2).

Иные нормативные акты, регулирующие отдельные вопросы дисциплинарной сферы, для систематизации и облегченияпониманияразделим на несколько групп. В зависимости от органа, издавшего (принявшего) норму, их можно разделить на изданные на уровне: Штаба ООН (Генеральной Ассамблеей,СоветомБезопасности,ГенеральнымСекретарем, главамиотдельных департаментови ведомств и т. д.), отдельных миссийили отделов, функционирующих вне Штаба.

В зависимости от сущности и содержания, нормы делятся по материальному характеру (устанавливающие отдельные требования) и процессуальному характеру (например, определяющие особый порядок рассмотренияделосексуальных домогательствах),атакженаосновные(устанавливающие норму как таковую) и вспомогательные (предлагающие толкования, разъяснения отдельных терминов и положений).

По степени общности (т. е. в зависимости от круга персонала, на который направлены конкретныетребования) можновыделитьнормы,распространяющие свое действие на: а) весь персонал ООН; б) персонал определенных программ или организаций всистемеООН (например,программыразвитияООН, Верховного комиссара ООН побеженцам и т. д.); в) отдельные его категории.

Среди норм, имеющих особое значение для полицейских и военных наблюдателей, необходимоназватьДирективыподисциплинарным мерамв отношении гражданских полицейских и военных наблюдателей ООН

(Directives for disciplinary matters involving cvilian police officers and military observers)9. В каждой миссии ООН, имеющей полицейский компонент, разработано и принято руководство по действиям и процедурам (policy and

9 ДокументООН№ DPKO/MD/03/00993 [Электронный ресурс] //Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/en/pseataskforce/docs/disciplinary_directives-_military_ contingents.doc (дата обращения: 15.01.2013).

10