Дисциплина персонала ООН (обзор основных требований и нормативных актов). Учебное пособие

ция, когда, приняв предложение или согласившись оказать услугу, работник ООН заведомо или по неосторожности нарушит то или иное требование дисциплинарного устава, а может стать объектом вымогательства в будущем. В некоторых миссиях уже были зарегистрированы случаи провокаций местными спецслужбами, направленныена сборкомпрометирующегоматериала в отношении работников ООН или материала для скандала в средствах массовой информации.

С другой стороны, отказавшись от приглашения, работник Организации можетпоставить подугрозу добрыеотношенияс представителями местных органов власти, армии, жителями, а порой и оказаться объектом угроз и нападений.

Чтобы оградить себя от возможных неприятностей из-за присутствия на каком-либомероприятии, в случаеналичия сомнений или явно двусмысленном или неясном предложении, работнику ООН необходимо уведомить обэтом руководствои получитьофициальноеразрешениена участие.Вслучае невозможности получения разрешения руководства в подобных ситуациях лучше просто воздержаться от визита на данное мероприятие.

Сексуальные домогательства также рассматриваются в качестве поведения, запрещенного для любого персонала ООН. Определение понятия содержится в § 1.3 Бюллетеня Генерального Секретаря ООН ST/SGB/2008/5 «Озапрещениидискриминации,преследования,сексуальныхдомогательств, и злоупотребления полномочиями»2. Они представляют собой нежелательные намеки и (или) предложения сексуального характера (вербальные или невербальные) как условия приема на работу, или создающие неудобные, раздражающие или враждебные условия работы. Они понимаются как особо серьезные, когда исходят со стороны лиц, имеющих возможность повлиять на карьеру или условия работы (прием на работу, распределение, продолжение контракта, характеристики, продвижение по службе) объекта домогательств. Субъектами и объектами противоправного поведения в данном контексте могут быть как женщины, так и мужчины. В отличие от насильственных действий сексуального характера, приведенных выше, при домогательствах отсутствует непосредственный телесный контакт между субъектом и объектом.

Важноотметить, что вомногом благодаря действиям Отдела поконтролю за дисциплиной в ООН в последнее время значительно вырос общий уровень осведомленности местного населения о том, какдолжны себявести миротворцы, что им делать разрешено, что запрещено. Кроме того, местно-

2 Там же. URL: http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=ST/SGB/2008/5 (дата обращения: 17.04.2014).

31

му населению разъясняются способы подачи жалоб на действия персонала ООН.Пониманиетого, чтоонарушенияхдисциплины могутсообщитьОрганизации и местныежители, во многих случаях являетсясерьезным сдерживающим фактором для миротворцев.

Но у такой «просветительной» работы имеется и негативный эффект. Зная отом, что определенныедействия могут повлечь серьезные дисциплинарные последствия, нетрудно прийти к выводу, что многие миротворцы не захотят оказаться вовлеченными в процесс расследования. Мы уже отметили выше, чтосуществуютслучаипровокаций, ложных обвинений ивымогательств в отношении представителей ООН. К сожалению, все чаще отдельные лица используют это в своих интересах, как правило, для получения различного рода выгоды. В подавляющем большинстве все они связаны с нарушениями норм поведения, а именно с:

1)дисциплинарными проступками, вытекающими из личной жизни миротворцев;

2)совершением иных незаконных действий;

3)попытками сокрытия ДТП или иных нарушений местных Правил дорожного движения и (или) правил управления транспортными средствами ООН;

4)выполнением служебных обязанностей.

Например, для Миссии ООН в Судане характерны следующие случаи: сработником ООН знакомитсяженщина, которая предлагает оказать услуги сексуального характера, для чего ее необходимо куда-то пригласить (как правило, в квартиру или дом, снимаемый работником). В определенный момент в квартиру врываются сотрудники полиции, которые предъявляют обвинение в изнасиловании. Возможны и другие варианты: попытка изнасилования, использованиеуслугпроституток. Работника ООН задерживают и заключают под стражу. В материалах дела, предоставляемых Службе безопасности ООН, фигурируют имя и другие данные женщины, что дает основания полагать, что это провокация.

Работник ООН может быть спровоцирован на совершение каких-либо незаконных действий для дальнейшего шантажа или иных целей. Во многих миссиях ООН в африканских странах работникам предлагают купить за полцены золото, необработанные алмазы, слоновую кость и другие ценности, свободный нелицензированный оборот (продажа, покупка, перевозка, вывоз из страны) которых запрещен местными законами. Несмотря на то что в постконфликтной обстановке законы обычно не соблюдаются, их действия никто формально не отменяет. Таким образом, покупая перечисленные или иные предметы в расчете на их легкий вывоз под прикрытием сво-

32

егоиммунитета, миротворцыстановятсясоучастникаминезаконногоихоборота. Были случаи, когда выезжающих миротворцев с особой тщательностью проверяли при выезде из страны, при этом обнаруживали не дозволенные к перевозке без особого разрешения предметы.

Нередко, попав в ДТП и боясь ответственности за повреждение имущества ООН и третьих лиц, представители ООН соглашаются на разрешение проблемы без привлечения полиции — расчетом на месте, в последующем инсценируя иное происшествие, чтобы «узаконить» нанесенные автомобилю повреждения. Соглашаясь на это, можно, во-первых, стать жертвой длящегося вымогательства в будущем, кроме того, получить дополнительное взыскание за несообщение о ДТП Службе безопасности ООН и (или) сообщение ложных сведений. Частотакие ситуации возникают, когда сотрудник ООН, совершивший ДТП или иное нарушение ПДД, управлял транспортом в нетрезвом виде. Таким образом, одним проступком пытаются скрыть другой, возможно, с более серьезными последствиями.

Кроме перечисленных ситуаций, проблемы могут возникать и при добросовестном выполнении своих служебных обязанностей. Так, в Миссии ООН в Суданев 2011 г. возникла конфликтная ситуациямеждувновь назначенным координатором учебных программ и переводчиками из числа местного персонала ООН, которые должны были обеспечивать процесс обучения местных полицейских. Переводчики обвинили координатора в махинациях с выделяемыми денежными суммами, расовой дискриминации, взяточничестве, предвзятости и др. В процессе расследования выяснилось, что предыдущий координатор завел традицию выдавать из сумм, отчисляемых на учебный процесс, некоторое дневное содержание каждому переводчику, участвующемув занятиях.Данныеотчислениябыли незаконными, поскольку по контракту с ООН они получали почасовую оплату без дополнительных выплат за часы. Новый координатор прекратил подобную практику как незаконную,чемвызвал недовольствопереводчиков,которыев отместкуложно обвинили его в злоупотреблениях. Многие миротворцы подтвердят, что полное выполнение своих обязанностей, а также требование того же от своих коллег и подчиненных часто вызывают насмешки и недовольство.

Приведенные примеры не составляют полный список возможных ситуаций, которых нужно опасаться, находясь в миссии ООН. Универсальных средств обезопасить себя от неприятностей немного, мы можем порекомендовать:

—всегда соблюдать закон;

—документировать свои действия, связанные с принятием важных решений, приемом-передачей товарно-материальных ценностей; финансовые документы (особенно оригиналы), переписку и электронные документы.

33

О сложных ситуациях необходимо сообщать руководству рапортом или составлять докладные записки, которые вкладывать в дела (Note to File);

—сообщать олюбыхподозрительныхситуациях, вымогательстве, ложных обвинениях Службе безопасности или Отделу по контролю за дисциплиной ООН во избежание возможных будущих подозрений и обвинений в свой адрес.

§3. Особенности юрисдикции России по делам

оправонарушениях, совершенных российскими миротворцами из состава военных подразделений ООН

Все вопросы, связанные с предоставлением российских вооруженных силвраспоряжениеДепартаментаООНпомиротворческим операциям,оговариваютсяв специальномМеморандумеовзаимопонимании(Memorandum of understanding (MOU)) (далее — Меморандум). Текст типового меморандума содержится в разделе 9 Руководства по вопросам политики и процедур, касающихся возмещения расходов и контроля за имуществом, принадлежащимконтингентамстран,предоставляющихвойска (полицейскиесилы) для участия в миссиях по поддержанию мира3.

Данный документ представляет образец для всех последующих двухсторонних соглашений такого рода. Однако он может модифицироваться в зависимости от требований, предъявляемых конкретными ситуациями, особенностей предоставляемыхподразделений, конкретныхпожеланий сторон и иных обстоятельств. В нем оговариваются вопросы материально-тех- нического снабжения, служебных отношений, подчинения и другие сугубо служебные моменты.

По просьбе Генеральной Ассамблеи ООН Специальной рабочей группой экспертов открытого состава Специального комитета по операциям по поддержанию мира (Ad hoc working group of experts of the special committee on peacekeeping operations) были разработаны дополнения к типовому меморандуму. Они представлены в виде Доклада на 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН4, где пересмотренный проект и был утвержден.

Основной упор дополнений был сделан на обязательность исполнения стандартов поведения ООН персоналом, предоставляемым правительства-

3Документ ООН A/C.5/60/26 // Официальный сайт ООН. URL: http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/206/85/PDF/N0620685.pdf?OpenElement (дата обращения: 17.04.2014).

4Доклад Специального комитета по операциям по поддержанию мира и его Рабочей группы о работе возобновленной сессии 2007 г. A/61/19 (Part III) от 12 июня 2007 г. //

Там же. URL: http://www.un.org/Docs/journal/asp/ws.asp?m=A/61/19%20(PartIII) (дата обращения: 17.04.2014).

34

ми, на особенности юрисдикции и процедур, применяемых при расследовании дисциплинарных проступков и преступлений, совершенных членами национальныхконтингентов.

Причина этогокроется в особом правовом положении «голубых касок». Несмотря на то что члены таких подразделений находятся на службе ООН, а не правительств стран, направляющих войсковые формирования (Troop Contributing Countries (TCC)), государства сохраняют общий контроль и ответственность за свои войска, а также за их материально-техническое обеспечение (расходы, возмещаемые ООН).

На практике иногда возникают недопонимание и конфликты, связанные с необходимостью расследования дисциплинарных проступков и преступлений, совершенных членами национальных контингентов. Все темы вращаются вокруг одного вопроса: «Кто должен расследовать такие проступки:ООН или представители направляющих государств?»Добавленияв Меморандум ст. ст. 7 bis–7 sexiens решают данную проблему путем четкой регламентации юрисдикции и процедур действий органов ООН и национальных структур в подобных ситуациях.

Так, в качестве превентивной меры направляющее правительство обязано обеспечить знание всеми членами предоставляемого национального контингента стандартов поведения персонала ООН. Для этого все российские миротворцы до выезда за рубеж в места дислокации проходят учебный курсподготовки поданным стандартам. ООН, в свою очередь, предоставляет учебные материалы по каждой конкретной миссии, касающиеся стандартов поведения Организации Объединенных Наций, правил и положений по конкретной миссии и соответствующих местных законов и нормативных актов. Кроме того, соответствующие подразделения ООН (в частности, Управление служб внутреннего надзора и отделы по контролю за дисциплиной) проводят надлежащий инструктаж подразделений по прибытии в миссию.

Меморандум признает, что ответственность за поддержание дисциплины и порядка среди всех членов его национального контингента в период прохожденияслужбы в миссии лежитна командующем этим контингентом. Правительство наделяет его необходимыми полномочиями для поддержания дисциплины и порядка, обеспечения соблюдения ими стандартов поведения ООН, правил и положений по данной конкретной миссии, а также национальных и местных законов и нормативных актов в соответствии с Соглашением о статусе сил.

В Меморандуме подчеркивается, что военнослужащие и любые гражданские служащие предоставленного правительством национального контингента, на которых распространяются нормы национального военного

35

законодательства, находятся под исключительной юрисдикцией данного правительства в отношении любых преступлений или правонарушений, которые они могут совершить во время службы в составе военного компонента (миссии ООН по поддержанию мира) (ч. 1 ст. 7 quinquiens).

Статья 7 quater Меморандума устанавливает, что обязанность расследования любых случаев нарушения правил поведения или совершения серьезных проступков членами его национального контингента лежит на направляющем правительстве. Когда у правительства есть достаточные основания полагать, что кто-то из членов его национального контингента совершил серьезный проступок, оно незамедлительно сообщает об этом ООН и передает материалы дела соответствующим национальным органам для проведения расследования. В свою очередь, если у ООН имеются такие сведения, она обязана незамедлительно проинформировать об этом правительство.

При необходимости закрепления и сохранения доказательств и в случаях, когда правительство не осуществляет неотложные действия по сбору фактов, ООН может начать предварительное расследование в целях установления фактов поданному делу до того, как правительство организует собственное расследование. Однако речь идет только об административном расследовании и только при условии, что Организация надлежащим образом проинформировала соответствующее правительствообимеющихся подозрениях. Любое такое расследование будет проводиться надлежащим следственным органом ООН, включаяOIOS. Кроме того, в следственную группу должен входить и представитель правительства. По просьбе правительства ООН незамедлительно дает ему полный отчет о ходе и об итогах расследования.

Правительство обязано как можно быстрее, но не позднее 10 рабочих дней с момента получения от ООН уведомления о происшествии, принять решение о начале собственного расследования и сообщить об этом Организации. В противном случае считается, что правительство не желает или не имеет возможности провести такое расследование, что дает ООН право незамедлительно начать административное расследование.

Если правительство принимает решение начать собственное расследование, ООН незамедлительно предоставляет ему все имеющиеся к тому моменту материалы, относящиеся к делу. В случаях, когда административное расследование ООН уже завершено, Организация передает правительствуинформацию орезультатах расследованияи собранных в ходе егодоказательствах (ч. 3(а) ст. 7 quarter Меморандума).

Обратим внимание на фразу, в которой говорится о передаче только информации о собранных в ходе расследования доказательствах, а не самих

36

доказательствах. Когда мы имеем в виду протоколы допросов, результаты медицинского освидетельствования, различные документы, то это не принципиально, можно довольствоваться и официально заверенными копиями. Однако если вместо вещественных доказательств будетпередаваться только информация о них (например, не орудие преступления, а его фотография или описание), то возможное судебное разбирательство на территории России будет поставлено под угрозу.

В данной ситуации налицо пример того, как трудности перевода могут породить веское разночтение и потенциальные проблемы между сторонами договора. Дело в том, что для облегчения работы мы отталкиваемся от официального русского перевода документа, доступного на официальном сайте ООН. Простая сверка русского текста с оригинальным английским устраняет это опасение, поскольку в последнем говорится о передаче «выводов расследования и собранных доказательств», а не только

«информации о них» (“...shall provide the Government with the findings of, and the evidence gathered in the course of, the investigation”), как в офици-

альном переводе.

ЕслиООНпроводитсвоерасследованиеввышеуказанных случаях,правительствообязуеткомандующегосвоимконтингентомсотрудничатьсоследственными органами и представлять им документацию и информацию, а также обеспечивать сотрудничество со своими подчиненными. При этом должно быть обеспечено соблюдение соответствующих национальных законов, включая нормы национальноговоенного права. Вто жевремялюбые следственныедействия вотношениимиротворца-члена национальногоконтингента проводятся исключительно с согласия командования. Данное положение закреплено в ст. 2.2.8 Руководства УСВН к проведению расследований подразделениями5.

Если правительство принимает решение начать собственное расследование и назначить или направить одно (или более) должностное лицо для проведения расследования по данному делу, оно немедленно информирует об этом ООН. Соответствующие органы ООН обязаны всесторонне сотрудничать и обмениваться документацией и информацией с национальными следователями и другими органами правительства.

Направленные в район миссии национальные следователи принимают на себя руководство следствием. Следователи ООН оказывают им необходимую помощь, например в выявлении и опросе свидетелей, записи свидетельских показаний, сборе вещественных доказательств. Крометого, следо-

5 Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/Depts/oios/pages/id_manual_ mar2009.pdf (дата обращения: 17.04.2014).

37

ватели ООН обязаны предоставить в распоряжение национальных следователей имеющиеся у них материально-технические средства.

Помимоэтого,по просьбеправительства ООНможет оказывать помощь национальным следователям:

—в налаживании взаимодействияс правительствами другихстран, направляющих войсковые формирования в миссию;

—в получении согласия от компетентных органов принимающей страны на работу национальных следователей;

—в организации взаимодействия с компетентными органами в районе миссии в целях содействия проведению этих расследований;

—в предоставлении им правового статуса члена национального контингента в период их пребывания в районе миссии или на территории принимающейстраны;

—в виде административной и материально-технической поддержки;

—в виде финансовой поддержки (с разрешения Генерального Секретаря ООН в случаях, когда национальные следователи участвуют в расследовании по просьбе ООН и когда правительство просит опредоставлении финансовой поддержки)6.

Обязанность получения санкции от компетентных органов принимающей страны на доступ кпотерпевшим или свидетелям, не являющимся членами национального контингента, а также на сбор доказательств, находящихся вне контроля национального контингента, лежит на правительстве. Это необходимо помнить в случаях, когда совершено преступление, по фактукоторогоместными правоохранительными органами уже возбужденоуголовное дело.

По окончании расследования и с соблюдением возможных ограничений, налагаемых национальнымзаконодательством, правительствообязано представить ООН выводы расследования.

Статья 7 sexiens Меморандума посвящена ответственности за совершение правонарушений. Так, если в ходе расследования будет установлено, что подозрения являются обоснованными, то правительство обязано направить дело соответствующим органам для принятия надлежащих мер. Эти органы принимают решение согласно внутреннему законодательству в том же порядке, как и в отношении любого другого преступления или дисциплинарного проступка аналогичного характера. Правительство обязано

6 Пункт 4 «g» ст. 7 quater: ООН будет обращаться к правительствам с просьбой о направлении национальных следователей для расследования опасных и сложных дел и в случаях серьезных проступков. Этот пункт не ущемляет суверенного права правительства на проведение расследования любых нарушений правил поведения.

38

проинформировать Генерального Секретаря ООН о результатах рассмотрения дела.

Меморандум закрепляет процедуру применения дисциплинарных мер к командующему контингентом, если расследованием будет установлено, что он ненадлежащим образом сотрудничал со следственными органами ООН, неэффективно выполнял обязанности, связанныес командованием и контролем, или не выполнил требование о немедленном сообщении соответствующим органам об известных ему правонарушениях или не принял по ним надлежащих мер. Втаких случаях правительство обязано передать эти материалы для изучения в соответствующие дисциплинарные органы.

Претензиипоустановлению отцовства,связанныеспроступками и преступлениями и затрагивающие членов национальных контингентов, оговоренывМеморандумеотдельно.Правительствоврамкахсвоихнациональных законов обязано содействовать рассмотрению таких претензий в соответствииснациональнымизаконами.Претензиимогутпередаватьсяправительству как органами ООН, так и напрямую органами власти принимающей страны с соблюдением действующих процедур. ООН обеспечивает сбор необходимых доказательств (например, образцы ДНК).

Во-первых, все вышесказанное применимо только к российским военнослужащим, направленным в миссии ООН в составе российского контингента, так как административные расследования в отношении российских военныхнаблюдателей, военныхофицеровпосвязям,атакжеофицерамгражданской полиции ООН проводятсяпоправилам Организации.Донастоящего времени нет единого мнения, относить ли к этой категории членов специальных национальныхподразделений полиции,направляемых на службув ООН странами-участниками (formed police units, FPU) и фактически остающихся под юрисдикцией своих правительств7.

Во-вторых, расследования собственно преступлений находятся вне юрисдикции ООН и проводятся по иным правилам, а рассмотренный выше порядок расследования касается только дисциплинарной части любого правонарушения.

В заключение еще раз отметим, что:

— основным документом, регулирующим деятельность персонала российских военных контингентов, направленных для поддержания миротвор-

7 Policy (Revised) for Formed Police Units in United Nations Peacekeeping Operations (Ref. 2009.32; effective date 1 March 2010, review date 1 March 2013, С. 11 and 20 // Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/en/peacekeeping/sites/police/documents/ formed_police_unit_policy_032010.pdf (дата обращения: 17.04.2014).

39

ческих операций ООН, является Меморандум о взаимопонимании, который подписывается в каждом случае привлечения российских войск и имеет в своей основе Типовой меморандум;

—всевоеннослужащиероссийскихконтингентоввсоставемиссийООН находятся под исключительной юрисдикцией России;

—ООН обязана уведомить Российскую Федерацию о любых обвинениях в отношении членов российских контингентов;

—Россия имеет право направить на территорию миссии специальную следственную группу, которая будет проводить расследование. ООН обязана передать такой группе все собранные материалы и оказывать ей всяческое содействие;

—при любом административном расследовании в отношении российского миротворца в следственную группу должен входить представитель правительства;

—любому члену российского контингента обеспечивается соблюдение его прав, а также применение процедур в соответствии с национальным законодательством и нормами международного права;

—по окончании расследования Россия обязана ознакомить ООН с его результатами.

40