Дисциплина персонала ООН (обзор основных требований и нормативных актов). Учебное пособие

Информация о всех проступках, в которых вина субъекта была доказана, заносится в электронную базу данных о дисциплинарных правонаруше-

ниях (misconducttracking system(MTS)). С 2008 г. имена всех лиц, принима-

емых на службу в ООН, а также рекомендованных к назначению на вышестоящие должности, проверяются через эту базу. В случае если в базе имеется информация о неоконченном расследовании, прием на работу будет задержан до принятия решения по делу. Если в отношении лица применялись меры дисциплинарного(административного) воздействия, повышение может быть также задержано. В принятии на работу может быть отказано в случае, если былопринято решениезапретить правонарушителю работать в ООН.

На стадии расследования персонал ООН имеет следующие права:

—знать, в чем обвиняется;

—иметь достаточное время на подготовку защиты;

—ответить на обвинения, при необходимости — в письменном виде17;

—получать консультации другого сотрудника ООН (для полиции — члена национального контингента) или защитника.

После принятия решения сотрудник имеет право:

—подать апелляцию на решение в вышестоящую инстанцию (или в Дисциплинарный трибунал ООН);

—нанять защитника для представления своих интересов. ООН не предоставляетзащитника и не компенсируетзатрат на оплатуего услуг. Внекоторых случаях Офис ООН по правовой помощи персоналу (united nations office of staff legal assistance)18 может оказать бесплатное содействие.

Существуютобязанности сотрудниковООНв отношениидисциплинарных правонарушений (независимо от категории сотрудников или правонарушений), а именно:

—сообщать о дисциплинарных правонарушениях;

—сотрудничать с уполномоченными следственными органами. Таким образом, получив вызов для дачи показаний в качестве свидете-

ля в следственный отдел Службы безопасности ООН, любой работник ООН обязан явиться в указанное время и ответить на поставленные вопросы. Еслисуществуютпричины(объективныеилисубъективные), мешающиедаче показаний, эти обстоятельства необходимо разъяснить Службе безопаснос-

17Данное положение иногда особенно важно, так как для большинства сотрудников ООН английский не является родным языком и в стрессовой ситуации у некоторых из них могут возникнуть проблемы с дачей показаний.

18Официальный сайт Отдела юридической помощи персоналу ООН. URL: http:// www.un.org/ru/oaj/legalassist/ (дата обращения: 17.04.2014).

21

ти во избежание принятия мер административного или дисциплинарного взыскания за отказ от сотрудничества.

Кроме того, в Организации имеется отдельный нормативный акт, запрещающийдействияв целяхмести(репрессивныемеры) работнику,заявившему о нарушении дисциплины, а также потерпевшему от проступка19. Существует специальная процедура защиты таких категорий персонала от неправомерного давления со стороны руководства или лиц, в отношении которых было подано заявление о дисциплинарном правонарушении.

19 Бюллетень Генерального Секретаря ООН от 19 декабря 2005 г. «Защита от преследований за сообщения о нарушениях дисциплины и за помощь и сотрудничество со следствием», документ ООН № ST/SGB/2005/21. URL: http://daccess-ods.un.org/access.nsf/ Get?OpenAgent&DS=ST/SGB/2005/21&Lang=R (дата обращения: 17.04.2014).

22

ГЛАВА II. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, СОВЕРШАЕМЫЕ ЛИЧНЫМ СОСТАВОМ ВОЕННЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ООН

§ 1. Ответственность за правонарушения

За нарушения правил поведения в системе ООН к сотрудникам могут применяться меры дисциплинарного или административного воздействия. ООН не применяет меры дисциплинарного взыскания к военному и полицейскому персоналу, такие взыскания налагаются только соответствующими министерствами направляющих государств.

Дисциплинарной ответственности, к которой в понимании ООН относятся лишь меры, связанные с продолжением или изменением контракта, его условиями, различными денежными выплатами, может подвергаться толькогражданскийперсонал ООН, арешения оналожении взысканийпринимает ШтабООН. Ктаким мерам можно отнести «блокировку» продвижения по службе, перевод на нижеоплачиваемый контракт, досрочное расторжение контракта.

Среди часто применяемых мер административного воздействия можно назвать следующие:

—перевод в другой регион, на другую должность;

—устное (письменное) предупреждение;

—выговор с занесением в личное дело;

—запрет занимать определенные должности;

—лишение права на управление транспортом;

—возложение обязанности возместить материальный ущерб, удержание для этой цели части зарплаты или командировочных;

—выведение за штат (с сохранением или без сохранения денежного содержания) на время расследования, до разрешения дела по существу;

—отказ в продлении миссии (контракта);

—репатриация;

23

— запрет будущего участия в миротворческих операциях или возможности работы на ООН по контракту.

Необходимоотметить,чтопониманиемердисциплинарноговоздействия в ООН серьезно отличается от подобных в МВД, а также в полиции ООН. Так, в соответствии со ст. 38 Положения о службе в МВД замечание, выговор, строгий выговор, понижение в должности рассматриваются в качестве взысканий за нарушение служебной дисциплины. Однако администрация ООН считает их исключительно мерами административного воздействия. Даже репатриация полицейского или военного обозревателя, которая воспринимается как наказание за наиболеесерьезные проступки, неявляется в ООНдисциплинарным взысканием (наказанием).

Кроме дисциплинарной ответственности, персонал ООН может нести уголовную и материальную (финансовую) ответственность. Совершение любого преступления рассматривается Организацией и как дисциплинарное правонарушение, поскольку должностные лица ООН обязаны соблюдать все законодательные требования окружающего мира.

В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/62/63 «Уголовная ответственность должностных лиц и экспертов в командировках Организа-

ции ОбъединенныхНаций»(CriminalaccountabilityofUnitedNations officials and experts on mission)1, принятой 6 декабря 2007 г., выражена серьезнаяозабоченность сообщениями о преступном поведении некоторых ее представителей. Там же признавалось, что если такое поведение не будет расследоваться,а виновныене будутдолжным образомпривлекаться кответственности, то будет складываться негативное впечатление о том, что должностные лица и эксперты в командировках Организации Объединенных Наций действуют совершенно безнаказанно.

Статья3 тойжеРезолюции призывала всегосударства рассмотретьвопрособустановлении юрисдикциивотношениипреступлений, особеннотяжких, совершенных их гражданами во времяработы в качестведолжностных лиц или экспертов в командировках ООН. Особое внимание должно уделяться случаям, когда поведение, преступное в соответствии с законом государства, устанавливающего юрисдикцию, также представляет собой преступление согласно законодательству принимающего государства.

Всем государствам-членам ООН рекомендуется сотрудничать друг с другом и сОрганизацией в обмене информацией исодействовать в проведении расследований и при необходимости судебного преследования должностныхлиц иэкспертов вкомандировках ООН, подозреваемых всовершении

1 Официальный сайт ООН. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N07/ 467/57/PDF/N0746757.pdf?OpenElement (дата обращения: 17.04.2014).

24

тяжких преступлений, в соответствии с их внутригосударственным законодательством и применяемыми правилами и положениями ООН при полном соблюдении прав и надлежащей правовой процедуры, а также рассмотреть вопрос об укреплении потенциала своих национальных органов в области расследованияи судебногопреследованияза такие преступления(ст. 4, A/RES/62/63).

В настоящее время в просьбах, направляемых государствам-членам ООН о предоставлении такого персонала, как эксперты в командировках, государства ставятся в известность о том, что лица, которые выступают в подобном качестве, обязаны соблюдать высокие стандарты поведения, что весь направляемый персонал будет осведомлен о том, что за совершенные преступления возможно привлечение к ответственности.

Получив заслуживающие доверия обвинения в совершении преступлениядолжностнымилицами иэкспертамиООН,Генеральный Секретарьобязан довести их до сведения государств, в отношении граждан которых поступили такие утверждения. Эти государства должны будут предоставлять информацию оходеосуществления ими мерпо расследованию и возможному привлечению к уголовной ответственности за тяжкие преступления. Государства могут запрашивать от Секретариата ООН отдельные виды помощи для проведения расследований и судебного преследования за подобные преступления (ст. 9, A/RES/62/63).

Процедура привлечения к уголовной ответственности работника ООН состоит из двух действий: 1) снятия неприкосновенности (иммунитета) и передачи лица под юрисдикцию государства; 2) непосредственно расследования и судебного рассмотрения дела о преступлении.

Вопрос о снятии иммунитета также не является однозначным. Так, различают личную неприкосновенность (защита от задержания, ареста, содержания под стражей), неприкосновенность информации, принадлежащей ООН, а также неприкосновенность имущества ООН. В зависимости от совершенного преступления может возникать необходимость в снятии иммунитета либо со всех, либо только с отдельных объектов, неприкосновенных в соответствии с международным правом.

Ходатайство о снятии иммунитета должно быть подкреплено доказательствами вины лица, подозреваемого в совершении преступления, имеющимися в распоряжении государства-заявителя к моменту его подачи. Решение Генеральным Секретарем будет приниматься на основе анализа предоставленных доказательств. Недостаточность доказательств повлечет отказ в удовлетворении ходатайства.

25

Вслучае принятияположительного решениягосударство-заявитель получает доступ к подозреваемому, возможность применения к нему мер пресечения и др.Дальнейшеерасследованиеисудебноерассмотрениеделапроисходят в соответствии с законодательством страны-заявительницы. Однако ООН требует, чтобы ееработникам были гарантированы все признанные международные права, поскольку для ООН международное право является императивом. Если за конкретное преступление местное законодательство предусматривает применение смертной казни в качестве наказания, Организация не передаст своего сотрудника под местную юрисдикцию до того, как государство-заявитель предоставит гарантии, что в данном случае сотрудник не будет казнен.

Если снята неприкосновенность с информации и имущества, имеющих отношение к делу, то следственные органы допускаются на территорию, занимаемую ООН, где могут проводиться следственные действия, им предоставляется информацияна различных носителях.

На период расследования до принятия окончательного решения работник ООН, как правило, выводится за штат с выплатой полного денежного содержания или без такового. При оправдании работника он будет восстановлен на работе, при вынесении обвинительного приговора — уволен.

НаработникаООН можетбытьвозложенаобязанность возместитьОрганизации или третьим лицам ущерб, причиненный вследствие его неправомерных действий,что являетсяодним из наиболеераспространенных видов финансовойответственности. Например,любойпредставитель ООН,управлявший служебным автомобилем в нетрезвом виде и совершивший ДТП, будет обязан возместить материальный ущерб, причиненный Организации, а в отдельных случаях — и третьим лицам. Кроме того, несмотря на неприкосновенностьимущества ООН отлюбых гражданско-процессуальныхдей- ствий, в отдельных ситуациях Организация удовлетворяет решения гражданскихсудов.Наиболеечастытакиеслучаив отношениивозмещенияущерба третьим лицам, не покрытого суммой выплаченной страховки.

Кроме того, почти всегда признаются решения судов о признании отцовства и обязанности содержать несовершеннолетних детей. Особое внимание ООН уделяет содержанию детей, рожденных от внебрачных связей работников ООН в периодих службы в миротворческих миссиях отженщин из числа местного населения. При необходимости Организация оказывает помощь в проведении необходимых экспертиз для установления отцовства.

После получения решения суда администрация ООН удерживает у работника часть зарплаты, которая перечисляется родителю или законному представителю ребенка. В случае если виновное лицо уже не работает в

26

ООН, решение суда переправляется по дипломатическим каналам в страну, гражданином которой он является, для разрешения этого же вопроса в соответствии с внутренним законодательством о международной правовой помощи.

Другой вид материальной ответственности — снижение размера страховых выплат в ситуациях, когда страховой случай возникпо вине работника, нарушившего дисциплинарные требования ООН (например, получил травму в ДТП, находясь за рулем в нетрезвом виде).

§ 2. Виды наиболее распространенных правонарушений

Среди часто встречающихся нарушений дисциплинарных норм ООН можно назвать:

—ДТП и другие нарушения, связанные с управлением транспортом;

—нецелевое использование имущества ООН;

—нарушение режима секретности;

—кражи, мелкие мошенничества;

—злоупотребления властью и (или) служебным положением в личных целях (abuse of authority);

—конфликт интересов (conflict of interests);

—оскорбления, физическое насилие;

—деяния, нанесшие серьезный материальный ущерб ООН или поставившие под угрозу жизнь и здоровье персонала ООН или местного населения;

—совершение преступления (вовлечение в преступную деятельность);

—хулиганское поведение (disorderly behavior);

—сексуальные домогательства (sexual harassment);

—сексуальную эксплуатацию и насилие (sexual exploitation and abuse);

—близкие дружеские отношения с местным населением (fraternization with local population);

—неуважение к местным обычаям и традициям.

Далеко не за все совершенные ДТП, даже с причиненным серьезным ущербом, виновные привлекаются к дисциплинарной ответственности. Как правило, дисциплинарные санкции налагаются в случаях совершения ДТП в нетрезвом виде, неподчинения требованиям службы безопасности, безосновательного оставления места ДТП или попытки его сокрытия. Необходимо помнить, что в правилах ООН не существует допустимого значения количества алкоголя в крови, разрешающего управлять автомобилем. Лицо, употребившее любое количество алкоголя, не должно допускаться к вождению.

При совершении ДТП в состоянии опьяненияводитель лишается права управления автомобилями ООН, и на него налагается обязанность возмес-

27

титьпричиненный Организацииматериальныйущерб.Если работникООН, совершивший ДТП, получил травмы или погиб, а расследованием установлено, что он управлял служебным автомобилем с нарушением каких-либо требований Организации (был пьян, превысил скорость, перевозил гражданских лиц безнадлежащегоразрешения и т. д.), торазмер страховой выплаты за смерть или увечье может быть снижен страховой компанией, страховому брокеру которой обычно предоставляется доступ ко всем материалам расследования.

Частовстречаютсяследующиевиды нецелевого использованияимущества ООН: 1) просмотр (хранение) порнографических материалов на рабочих компьютерах; 2) перевозка на транспорте ООН лиц, не являющихся работниками Организации; 3) применение имущества в коммерческих целях. Всоответствиис правиламиООН всеимущество Организации, выдаваемое дляпользованияееработникам,предназначенодлявыполнения прямыхслужебных обязанностей или иных функций, с ними связанных. Необходимо получать специальное разрешение для использования имущества в любых других целях. Например, для перевозки лиц, не являющихся работниками ООН, следует получать предварительное письменное разрешение администрации. Кроме того, перед поездкой такие лица должны подписать специальную форму — отказ от возможных материальных претензий к ООН в случае получения вреда их здоровью в результате данной поездки (waiver).

Говоря о конфликте интересов, подчеркнем, что все действия любого работника ООН должны быть обусловлены толькоинтересами ООН. Если у служащего ООН имеется личная (материальная или иная) заинтересованность в исходе процесса принятия решения и т. п., он обязан уведомить об этом руководство и при необходимости устраниться из процесса. Данное условие имеет особое значение для лиц, вовлеченных в работу с поставщиками товаров и услуг, в отбор персонала и т. п., на решение которых кто-то может попытаться оказать неправомерное давление.

Основной документ, отражающий отношениеООН к сексуальной эксплуатациии надругательству, —БюллетеньГенеральногоСекретаряООНST/ SGB/2003/13. В нем даны определения основных понятий, оговорены процедурные вопросы и закреплена ответственность. Раздел 3 данного документа устанавливает, что сексуальная эксплуатация и сексуальные надругательства — этонарушения общепризнанных международно-правовых норм и стандартов, которая всегда рассматривались как поведение и действия, недопустимыеи запрещенныедлясотрудников ОрганизацииОбъединенных Наций. Они представляют собой грубый поступок и поэтому являются основанием для дисциплинарных мер, включая увольнение в дисциплинарном порядке. В таблице 3 приведено количествообвинений подобногорода.

28

Как правило, лица, виновность которых установлена, увольняются со службы или репатриируются.

Таблица 3 — Количествозарегистрированныхобвинений

в сексуальной эксплуатации и надругательстве в отношении сотрудников ООН

Персоналу ООН повсеместно запрещены половые акты и любые другие действия сексуального характера с лицами младше 18 лет, независимо от установленногона местном уровневозраста совершеннолетия или возраста добровольногосогласия для вступления в половыеотношения. Ошибочное представление о возрасте ребенка не является оправданием.

Кроме того, запрещено использование сексуальных услуг или других видов оскорбительного, унижающего достоинствоили связанного с эксплуатацией поведенияв обмен наденьги, работу, товары или услуги. Использование услуг проституток запрещено всему персоналу ООН, независимо от категории. Этот запрет действует весь период работы на Организацию, независимо от того, находился ли работник на территории миссии, был в служебной командировке за ее пределами или в отпуске.

КогдаусотрудникаОрганизацииОбъединенныхНаций возникаютопасения или подозрения в том, что кто-либо из его коллег совершает какиелибодействия, подпадающиеподзапретсексуальной эксплуатации или сексуальных надругательств, он должен доложить о таких опасениях в установленном порядке.

Распространеннымиформамисексуальной эксплуатацииисексуальных надругательств являются:

—использование услуг проституток (use of prostitutes);

—злоупотребление властью, доверием, разницей в положении в целях удовлетворения сексуальных интересов (abuse of power for sexual purposes);

—изнасилование (rape);

—иные насильственные действия сексуального характера (sexual assault), не подпадающие под определение изнасилования.

Как сексуальное насилие может рассматриваться любой физический контакт между объектом и субъектом, имеющий сексуальную подоплеку,

29

осуществленный против воли последнего. К нему можно отнести нежелательныеобъятия,поцелуи, телесныйконтакт,связанныйскасаниемразличных (особенно интимных) частей тела, и др.

Вотдельных миссиях, где проституция — явление обыденное, Служба безопасности ООН можетзапрещать работникам ООН находиться в некоторых заведениях или общественных местах (off-limit locations). Кроме того, на территориях большинства миротворческих миссий военным и полицейским полностьюзапрещены любыесексуальныеконтактыс местнымнаселением (в том числе местным персоналом ООН).

Ограничения, существующиедля миротворцевООН в отношении установления излишних близких дружеских связей с местным населением (fraternization with local population), преследуют в первую очередь предотвращениевозможных болеесерьезныхправонарушений (например,конфликт интересов) или случаев, связанных с сексуальной эксплуатацией.

Вдисциплинарных директивахКомандующеговойскамиООН иКомиссара полиции Миссии ООН в Судане подобный проступок определен как неофициальное поведение или контакт, который не является необходимым для официальных или полуофициальных целей (§ 8 Директивы Комиссара полиции ООН в Судане № 06/2009 и § 7а Директивы Командующего войсками ООН в Судане № FC/DISCIPLINE/0002 от 13 февраля 2007 г.). В связи

стем что четкого определения этого понятия нет, на практике возникают неясности с его пониманием и применением.

Как излишние могут рассматриваться любые контакты, осуществляемые вне прямых должностных обязанностей и (или) не привносящие ничего положительного для достижения целей деятельности конкретного должностного лица ООН (в том числе гражданского полицейского, военного наблюдателя и др.) или общих целей, предопределяемых мандатом конкретной миссии ООН. На первый взгляд, приняв предложение прийти на ужин домой к местному вождю, организовав и проведя футбольный матч с местной детской командой или приняв участие в приеме покакому-либо поводу, сотрудник ООН может быть обвинен в нарушении дисциплины. Однако

сточки зрения установления добрых отношений с местными жителями и представителями местных властей все подобные действия могут рассматриваться и как необходимые, все зависит от конкретных обстоятельств.

Как правило, участие должностноголица ООН в публичных мероприятиях с предварительным уведомлением и получением разрешения руководства неможетсчитатьсянарушениемданной нормы. Ситуации, связанныес приглашениями на приватные мероприятия, обычно носят более сложный характер. Проблема в том, чтона них могут последовать какие-либопредло- жения, просьбы об одолжениях. С одной стороны, может возникнуть ситуа-

30