Дисциплина персонала ООН (обзор основных требований и нормативных актов). Учебное пособие

procedure manual). Наиболее проработанное руководство было принято в Миссии ООН в Косово, и в настоящее время оно используется в качестве образца для других миссий.

Уважение традиций и обычаев принимающих стран также закреплено в качестве обязательной нормы поведения для всего персонала ООН. Однако если с выполнением требований местных законов обычно проблем не возникает (так как отдельные законодательные акты можно легко найти и прочитать),товопроссоблюденияобычаеврешаетсясложнее. Наиболеепроблематичными являются ситуации, когда миссии находятся в стране с компактным проживанием граждан различных национальностей, вероисповеданий, рас и т. д.

Необходимопринимать вовниманиетот факт, чтомиссии, как правило, находятсялибоврегионах действующегоконфликта (межэтнического, межконфессионального и т. п.), либо на постконфликтой территории. Незнание особенностей поведения на конкретной территории может не только привестикконфликтамсместнымнаселениемили представителямиправительств, но и поставить под угрозу жизнь и здоровье миротворцев.

Например, 12 января 2005 г. в 8 часов утра в г. Призрань было приведено в действие взрывное устройство, установленное под местом водителя в служебном автомобиле, на котором направлялся на работу гражданский полицейский ООН, представитель одной из африканских стран. Офицер погиб на месте от потери крови. При расследовании данного преступления было выдвинуто несколько версий о мотивах преступления:

—террористический акт, направленныйпротив ООН, в целях устрашения или иных целях;

—служебная деятельность потерпевшего;

—участие потерпевшего в незаконном транзите наркотиков из своей страны через Косово в Западную Европу, что вызвало месть конкурирующей организованной преступной группировки;

—участие потерпевшеговтранзите незаконных мигрантов в Западную Европу, что также вызвало месть со стороны конкурентов;

—расправа над офицером со стороны местной албанской семьи, с членом которой (женщиной) у него был непродолжительный роман.

Преступлениетак и осталось нераскрытым, и виновные не понесли наказания. Никакая организация не взяла на себя ответственности за данное деяние, как это обычно бывает при террористических актах. Поэтому первая версия почти сразу жебыла отмечена как наименеевероятная. Любая из остальных версий имела право на существование, однако фактов, достаточных для доказывания какой-либо из них, не было собрано.

11

Приведенный пример демонстрирует, что большинство версий имело в своей основе отдельные обстоятельства личного поведения полицейского, нарушающего установленные дисциплинарные нормы ООН, местное законодательство и традиции. Только по счастливой случайности в машине в момент взрыва оказался один человек.

Важно помнить, что соблюдение местных законов необходимо для всех представителей ООН. Традиции и обычаи нужно уважать, следовать же им необязательно. Это обусловлено тем, что ООН в своей деятельности оперирует международными стандартами, особенно в области прав человека. Некоторыеобычаи и традиции народностей, проживающих на какой-либотер- ритории, могут не соответствовать им.

§ 2. Права и обязанности, привилегии и неприкосновенность личного состава

Права и обязанности полицейских и военных наблюдателей постепени общности можно разделить на: 1) общие (формируемые из вышеуказанных нормативных актов), обусловленные особенностями мандата конкретной миссии и (или) службы ООН; 2) непосредственно связанные с занимаемой должностью,выполняемыми функциями.

Общие права и обязанности неизменны и равнозначно применимы к работникам любых служб, любого уровня, в любом месте нахождения. Они содержатся в источниках разного уровня и их можно разделить на несколько подгрупп, связанных с:

—личной безопасностью;

—стандартами условий работы;

—стандартами проживания;

—неприкосновенностью жилища и личного имущества;

—финансовыми вопросами;

—страхованием жизни, здоровья и имущества;

—деятельностью внеОрганизации(в политической,коммерческой, религиозной, общественной, военной и других сферах);

—личнойжизнью,частнымигражданскимиправамииобязательствами. Основным детерминирующим фактором для прав и обязанностей вто-

рой группы является мандат миссии, а также непосредственно мандат ее полицейского и военного компонентов. Так, в подавляющем большинстве миссий полицейские выполняют только функции советников или наблюдателей. ВМиссииООНвКосово былнакопленуникальный дляОрганизации опыт выполнения полицией ООН всех без исключения правоохранительных функций. Кроме того, в настоящее время некие подобные правомочия

12

предоставлены гражданским полицейским ООН, проходящим службу в Миссии ООН на Гаити.

Отдельно отметим, что под эгидой Организации разработан и принят Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка10, которыйустанавливает, чтолица,обладающиеполицейскими полномочиями,обязуются уважать и защищать права человека. Приняв этот документ, Генеральная Ассамблея обратилась к правительствам с рекомендацией рассмотреть вопрос о его использовании в рамках национального законодательства или практики в качестве свода принципов, которые должны соблюдаться должностнымилицами поподдержанию правопорядка.ВРезолюции 34/169 отмечено, что характер функций поподдержанию правопорядка и то, каким образом это осуществляется, оказывают непосредственное воздействие на качество жизни отдельных лиц, а также всего общества в целом.

Втой же Резолюции Ассамблеязаявила, что она сознает важность задачи, которую добросовестно и с достоинством осуществляют должностные лица по поддержанию правопорядка, но знает и о возможных злоупотреблениях, связанных с осуществлением этих обязанностей. Призывая всех правоприменителей защищать права человека, Кодекс поведения, среди прочего,запрещаетприменениепыток,атакжеподчеркивает,чтосила можетбыть применена только в случае крайней необходимости. Он также призывает к обеспечению полной охраны здоровья задержанных лиц.

Хотя положения данного Кодекса и не являются прямыми источниками дисциплинарных норм, лицам, находящимся на службе в ООН в качестве гражданских полицейских, необходимо знать и придерживаться их. Текст Кодекса приведен в приложении 3.

Все без исключения лица, работающие на ООН, находятся под полной защитой Конвенции«Обезопасностиперсонала ООН исвязанногосней персонала». Статья 8 названного документа закрепляет защиту работника ООН от любой формы ареста или задержания во время нахождения на территории конкретной миротворческойили иной операции. Всоответствии сэтим положениемлюбойпредставительООН,захваченныйилизадержанный входевыполнения своих обязанностей, с момента установления его личности и принадлежности к ООН подлежит немедленному освобождению или передаче представителям ООН. Местные власти обязаны обращаться с ним согласно международным стандартам и не имеют права его допрашивать.

10 Кодекс принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН (Официальный сайт ООН. URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/code_of_conduct.shtml (дата обращения: 16.04.2014).

13

Привилегии персонала ООН регулируются Международной конвенцией 1946 г. «О привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций». Однако иммунитет работников ООН имеет ряд особенностей, которые необходимо рассмотреть отдельно.

Всоответствии с разделами 11, 12, 13 и 19 указанной Конвенции полная дипломатическая неприкосновенность от юрисдикции каких бы то ни было органов местной власти предоставлена только Генеральному Секретарю Организации и еще ряду высокопоставленных работников (заместителям Генерального Секретаря, членам Совета Безопасности ООН, членам представительств государств-членов в ООН).

Неприкосновенность (иммунитет) остальных представителей ООН является функциональной, т. е. такой разновидностью дипломатической неприкосновенности, котораяраспространяетсятолько напроизведенныедействияи слова, произнесенныев процессевыполненияслужебных обязанностей или связанные с исполнением мандата миссии. Раздел 20 Конвенции закрепляет, что привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам в интересах Организации Объединенных Наций, а не для их личной выгоды.

Это не означает, что при данном виде неприкосновенности персонал являетсянеприкосновенным врабочеевремяитеряетиммунитетпоегоокончании. Практика рассмотрения вопросовоснятии иммунитетаГенеральным Секретарем ООН показывает, что функциональная неприкосновенность не распространяетсяна персонал,совершившийлюбоеобщеуголовноепреступление или нарушение общественного порядка.

Привилегии экспертов в командировках по делам Объединенных Наций, к которым относятся гражданские полицейские и военные наблюдатели, регулируются ст. VI Конвенции о привилегиях (прил. 4).

Помимо указанных документов, перед введением любой миссии между принимающимгосударством и ОрганизациейОбъединенных Нацийподписывается особый документ — Соглашение о статусе Миссии / Соглашение

остатусеСил(StatusofMissionAgreement(SOMA) /StatusofForcesAgreement (SOFA)) (не было подписано только с Югославией при введении Миссии ООН в Косово). Фактически это разновидность договора, в котором отмечаютсявсеаспекты будущегосотрудничества,атакжечеткообозначаютсяправа иобязанностисторон.ИммунитетипривилегииперсоналаиимуществаООН занимают в таких документах одно их важных мест.

Всоответствии с подобными соглашениями в случае необходимости привлечь работника миссии к уголовной, административной или гражданской ответственности принимающее государство должно направить Главе Миссии соответствующее ходатайствоо снятии иммунитета и предоставле-

14

нии доступа к работникуместным судебно-следственным органам. Кзапросу должны прилагаться копии всех собранных доказательств.

Обязанность рассмотрения таких ходатайств и принятиясоответствующих решений возложена на Генерального Секретаря ООН, поэтому запрос перенаправляется в его канцелярию. Он имеет право отказаться от иммунитета, предоставленного любому работнику, когда, по его мнению, иммунитет может препятствовать отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Организации.

Рассмотрев ходатайство, Генеральный Секретарь выносит решение об удовлетворении ходатайства или об отказев таковом, о чем сообщается запрашивавшей стороне. В случае удовлетворения ходатайства миссия ООН, как правило, берет на себя обязательства поручителя, гарантируя участие интересующего принимающую сторону лица в производстве необходимых следственных и иных действий. При снятии иммунитета отдельно оговаривается, что обвиняемому сотруднику ООН будут предоставлены все права в соответствиис международнымправом, а в случаеобвинениявсовершении тяжкого преступления и признания виновным — гарантия, что к нему не будет применена смертная казнь.

§ 3. Обзор процедуры расследования дисциплинарных проступков. Права и обязанности сторон

Заявления и сообщения о совершенных дисциплинарных проступках могут быть направлены в следующие инстанции:

—Отдел по контролю за дисциплиной (далее — ОКД) (Conduct and discipline unit (CDU));

—УправлениеслужбвнутреннегонадзораООН(далее—УСВН)(Office of internal oversight services (OIOS));

—Службу безопасности ООН (UN security);

—Омбудсмену ООН (Ombudsman);

—непосредственному руководителю для дальнейшего направления в соответствующие подразделения (Chain of command).

В функции отделов по контролю за дисциплиной входят все вопросы,

связанные с поведением персонала ООН, независимо от его категории,

аименно:

—оказание консультативной помощи руководством миссии по всем дисциплинарным вопросам;

—разработка и внедрениестратегии по предотвращению и обнаружению дисциплинарных проступков, а такжесоответствующих мерреагирования;

15

—доведениеиразъяснениеличномусоставудисциплинарныхтребований;

—получение сообщений и заявлений о проступках, их анализ, направление для проведения расследования (в отдельных случаях — после консультации с УСВН);

—разработка мер, необходимых для устранения причин и условий совершения дисциплинарных проступков; контроль за их исполнением соответствующими подразделениями;

—поддержание соответствующих баз данных по учету дисциплинарных проступков;

—представление рекомендаций Главе Миссии для принятия окончательного решения по отдельным проступкам;

—контроль за исполнением рекомендаций соответствующими подразделениями.

Основной функцией ОКД в структуре ООН является разъяснительная работа как среди личного состава, так и среди местного населения. Работники ОКД периодически организуют и проводят публичные мероприятия, накоторых местным жителямдоводятсядисциплинарныетребованияи запреты, существующие в ООН. Это делается для того, чтобы гражданское населениепринимающей странымоглораспознавать случаи, когда представители ООН совершают непозволительные им поступки. Также до граждан доводится информация о способах сообщения в ОКД сведений о дисциплинарных проступках, свидетелями или жертвами которых они стали.

При работе с заявлениями (сообщениями) о правонарушениях ОКД гарантируетконфиденциальность;своевременность иэффективностьрассмотрения и принятия решений; соблюдение установленных процессуальных норм административного расследования; при необходимости переадресацию по назначению; соответствующий учет и хранение информации.

ОКД не имеет полномочий на проведение самостоятельных расследований, это право делегировано УСВН и отделам специальных расследований Службы безопасности ООН. Однако ОКД может проводить проверку полученной информации и давать рекомендации специальным следственным отделам Службы безопасности о дополнении материалов следствия необходимыми сведениями.

Управление служб внутреннего надзора ООН было создано в соответ-

ствии сРезолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/218 от 29 июля 1994 г. (§ 4) и Бюллетенем Генерального Секретаря ООН ST/SGB/273 от 7 сентяб-

ря 1994 г. В его функции входит аудит любых сфер деятельности ООН, а также расследованиесерьезных дисциплинарных проступков, составляющих Категорию 1 (прил. 5), отталкивающихся от категоризации, введенной

16

виспользованиесогласноДокладуУСВН№ A/58/708(§ 26–27). Крометого, следственная часть УСВН имеет право принимать к расследованию дела о всех правонарушениях, совершенных представителями высшего руководства ООН.

Службабезопасности ООНимеет всвоейструктуреспециальныеследственные подразделения (Special investigation unit), которые возбуждают и принимаютксвоемупроизводству дела оменеезначимых дисциплинарных проступках, входящих в Категорию 2.

Служба Омбудсмена в структуре ООН была создана 15 октября 2002 г. согласно Бюллетеню Генерального Секретаря ООН ST/SGB/2002/1211. ОсновнойфункциейслужбыявляетсяконсультированиеперсоналаООН поразличнымконфликтнымвопросам,связаннымсослужбойвОрганизации.Следственных функций у Омбудсмена нет. Помимо консультаций, Омбудсмен имеет правопереправить жалобув соответствующие структуры с указанием или просьбой о проведении расследования или иных действий.

Кроме перечисленных инстанций, в полицейских компонентах некоторых миссий существовали отделы внутренних расследований (internal investigation unit), в функции которых входило расследование нарушений дисциплины, совершенных гражданскими полицейскими. Такое подразделение, например, существовало в полиции Миссии ООН в Косово, а сейчас присутствуетвструктуреполицииООНвВосточномТиморе.КомиссарГражданской полиции в Косово был наделен полномочиями принимать решение о наложении взыскания в отношении своих подчиненных. Однако в настоящее время правомочий для самостоятельного проведения дисциплинарных расследований гражданской полиции не предоставлено.

Отметим, что расследование дисциплинарных проступков имеет ряд отличий от уголовного судопроизводства и производства по административным правонарушениям. По своей сути, это сбор административными подразделениями ООН (в соответствии с установленными Организацией правилами) доказательств, достаточных для принятия решения уполномоченными на то руководителями о наличии или отсутствии дисциплинарного проступка и наложении дисциплинарного взыскания, соответствующего проступку (administrative inquiry). Следовательно, права и обязанности лиц, обвиненных или подозреваемых в каком-либопроступке, такжеотличаются от таковых в уголовном процессе.

Главным источником материального и процессуального права для дисциплинарных расследований обычноявляются правила внутреннегораспо-

11 Официальный сайт Службы Омбудсмена ООН. URL: http://www.un.org/ru/ ombudsman/ (дата обращения: 17.04.2014).

17

рядка (их часть, относящаяся к дисциплине), разработанные Организацией для своих целей и распространяющие свое действие только на ее персонал. Следствие по преступлениями руководствуется действующим уголовным и уголовно-процессуальным законами, которые могут быть кодифицированы, а могут базироваться на практике правоприменения или на обычном праве. Используютсяони в соответствии с правилами действия закона во времени, пространстве и кругу лиц.

Существуют отличия по предмету доказывания, т. е. тому, что должно быть непременно установлено по делу и по его пределам — неминуемым границам достаточности исследования обстоятельств дела и полноты объема достоверных доказательств, необходимых для бесспорного подтверждения наличия этих обстоятельств12. Предмет и пределы доказывания в уголовном процессе установлены законом и одинаково применимы к расследованию любых преступлений.

В дисциплинарных расследованиях предмет доказывания ограничен деятельностью организации и установленными дисциплинарными требованиями или ограничениями, возложенными на сотрудников. Сотрудники любой организации добровольно принимают данные требования при подписании трудового соглашения, в котором эти положения оговариваются, или специального документа — обязательства (undertaking). При расторжении трудовых правоотношений возложенные на сотрудника ограничения, как правило, такжеперестают действовать. Исключением можно считать лишь длящееся ограничение на разглашение отдельных сведений, ставших ему известными в связи с трудовой деятельностью. Возможности же отказаться от ограничений, установленных Уголовным кодексом или Кодексом об административных правонарушениях, у граждан нет, и действуют они автоматически.

Пределы расследования в уголовном процессе включают в себя такие понятия, как значимость (сила, весомость), достаточность и достоверность доказательств, полнота исследования и установления обстоятельств дела. Имеется в виду полнота по отношению к предмету доказывания, к процессу доказывания и изложению доказательств в соответствующих процессуальных решениях. В таком понимании пределы выражают получение истинных знаний об исследуемых фактах, количественную и качественную надежность доказывания13. В уголовном процессе необходимо устранить все сомнения в том, что обвиняемый совершил преступление, т. е. доказать до

12Еникеев З. Д. Механизм уголовного преследования : учеб. пособие. Уфа, 2002.

С. 35.

13Там же.

18

отсутствия любого «обоснованного сомнения» (“to prove beyond reasonable doubt”). Идеальная цель доказывания в уголовном процессе — установление достоверной истины.

Несмотря на то что понимание пределов доказывания как совокупности доказательств, необходимых и достаточных для достоверного выяснения обстоятельств, входящих в предметдоказывания, применимои к дисциплинарным расследованиям,их цельюнеявляетсяустановление истины.Вдисциплинарных процедурахООН существуетконцепцияпозитивного«балан-

са вероятностей» (“positive balance of probabilities concept” или “balance of probabilities”), в соответствии с которой совокупность собранных доказательств должна демонстрировать большую вероятность того, что сотрудник совершил проступок, нежели то, что он его не совершал.

Пределы доказывания подисциплинарным расследованиям устанавливаются каждой организацией в зависимости от внутренних возможностей и потребностей. Пределы доказывания ограничены предметом, а предмет доказывания в дисциплинарных расследованиях всегда ограничен деятельностью Организации. Соответственно, пределы доказывания в последних не могут включать в себя обстоятельства, не связанные с деятельностью Организации. Например, при обнаружении признаков преступления к расследованию должны привлекаться уполномоченныеподразделения правоохранительных органов. В отличие от расследования преступлений, вторжение в личную жизнь правонарушителя (например, обыск личных вещей или исследование содержимого личного компьютера) позволяется только с его (ее) разрешения.

Другое серьезное отличие — это обязательность давать показания в процессе дисциплинарного расследования. Если в уголовном процессе подследственный имеет правоне давать инкриминирующих показаний или вообще отказаться от дачи показаний, то за такой отказ в дисциплинарном процессе ООН как сам подследственный, так и свидетели могут получить отдельное дисциплинарное взыскание.

Кроме того, существуют очевидные различия в методах и средствах ведения следствия, в применении мер пресечения, стандартах допустимости и относимости доказательств, а также в мерах, применяемых для исправления виновных и устранения условий и обстоятельств, способствовавших совершению правонарушения.

Сходства также есть. Как правило, все действия следователей жестко регламентированы, как и права и обязанности участников процесса. Презумпция невиновности неизменна, обязанность доказывать вину работника лежитнаорганизации. ЗаведомоложныеобвиненияООН рассматриваеткак дисциплинарныепроступки. Лица,проводящиерасследование, должныбыть

19

прямоуполномочены на проведениерасследования(или Организацией, или государством). Разрешено обжалование решений о наложении дисциплинарных взыскании или оботказеот такового — в Трибунал по спорам Организации Объединенных Наций (United Nations Dispute Tribunal)14, который былучрежден ГенеральнойАссамблеейОрганизации ОбъединенныхНаций15 и 1 июля 2009 г. приступил к работе, а решения последнего — в Апелляци-

онный трибунал ООН (United Nations Appeals Tribunal)16. Кроме того, суще-

ствует процедура возмещения материального или морального ущерба. Получив заявление или сообщение о проступке, ОКД проводит предва-

рительный анализ полученной информации и принимает одно из следующих решений:

—передать в Специальное следственное подразделение Службы безопасности ООН для проведения расследования;

—передать в Администрацию ООН для принятия административного разбирательства и принятия соответствующих мер;

—попытаться урегулировать конфликт неформальным путем;

—передать по подследственности в другую структуру внутри ООН. Во всех случаях, когда информация перенаправляется в другие подраз-

деления для рассмотрения (принятия) решения, ОКД запрашивает у последних сведения о принятом решении для отражения в базе данных.

Завершив расследование, Специальное следственное подразделение СлужбыбезопасностиООН направляетв ОКДвсю собраннуюинформацию сфинальным рапортомпопроведенномурасследованию, включающиманализ доказательственной базы, примерную квалификацию и вывод о виновности субъекта.

Всвоюочередь, ОКДанализируетвесьпредоставленный материал,оценивает доказанность события и вины с точки зрения «баланса вероятностей» и на основе этого подготавливает проект приказа Главы Миссии ООН (прил. 6) с одним из нижеприведенных решений:

—о применении какого-либо административного взыскания;

—о направлении дела в ШтабООН для принятия решения оналожении дисциплинарного взыскания (только в отношении гражданского персонала);

—об отказе в наложении взыскания и закрытии дела.

14Официальный сайт Трибунала по спорам ООН. URL: http://www.un.org/ru/oaj/ dispute/ (дата обращения: 17.04.2013).

15Отправление правосудия в Организации Объединенных Наций, Документ ООН

№A/RES/62/228 [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http:// www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/62/228 (дата обращения: 14.04.2014).

16Официальный сайт Апелляционного трибунала ООН. URL: http://www.un.org/ru/ oaj/appeals/index.shtml (дата обращения: 16.04.2014).

20