Yaroslavskaya_yuridicheskaya_shkola_Uchebnik

министра по делам Великого княжества Финляндского. Его перу принадлежит ряд глубоких исследований финансового управления и финансового права Великого княжества Финляндского509. В 1904 г. Э. Н. Берендтс возвращается в Демидовский юридический лицей. Как уже отмечалось, ему выпала честь стать первым выборным директором этого учебного заведения. Но в 1905 г. он подал прошение об отставке и перешел на кафедру финансового права в Училище правоведения (Санкт-Петербург). В том же году в Ярославле была опубликована переведенная Э. Н. Берендтсом работа И. Н. Ланга «Промысловое право Великого княжества Финляндского».

Однако самая крупная его работа по финансовому праву была опубликована, когда он уже оставил Демидовский лицей. Речь идет о курсе лекций по русскому финансовому праву, прочитанному в Санкт-Петербурге, в Императорском училище правоведения, – это курс Э. Н. Берендтса «Русское финансовое право» (СПб., 1914). А. Н. Козырин назвал его одним из лучших дореволюционных учебников по финансовому праву, в котором внимание акцентировано на юридической составляющей финансовой науки510. Во введении к своему учебнику Э. Н. Берендтс особо подчеркивал, что «мы будем изучать государственное хозяйство с точки зрения правовой, … мы будем изучать специально правовые основы государственнохозяйственной деятельности и постараемся выяснить как права и обязанности государственной власти и ее органов при ведении государственного хозяйства, так и установленные государственными законами права и обязанности граждан при доставлении средств, необходимых для исполнения государственных задач»511. Таким образом, в рамках финансового права предметом исследования признавались не только права и обязанности государства (финансовая деятельность государства), но и права, обязанности граждан, защита прав гражданналогоплательщиков. Э. Н. Берендтс писал, наука финансового права излагает и объясняет правовые нормы, которые опреде-

509См.: Берендтс Э. Н. Краткий обзор финансов и финансового управления Великого княжества Финляндского. СПб., 1900; Он же. Финансовое правоВеликогокняжестваФинляндскоговXIX столетии. СПб., 1900.

510См.: Козырин А. Н. Наука финансового права в Ярославском Демидовском лицее // Финансы и налоги: Очерки теории и политики. С. 39.

511Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. СПб., 1914. С. 11.

421

ляют хозяйственную деятельность государства и подчиненных ему общественных союзов (земств, городов, сельских обществ и др.), а равно те правовые отношения, которые возникают ме-

жду государством, с одной стороны, и гражданами – с другой512. Наш современник К. С. Бельский отмечает, что

Э. Н. Берендтс «ошибочно расширял сферу применения финансового права, полагая, что финансово-правовые нормы регулируют отношения, связанные с "государственным хозяйством", т. е. с имуществом и денежными средствами, принадлежащими государству»513.

По замыслу Э. Н. Берендтса его курс финансового права включал две книги. В первой книге, которая и станет объектом нашего анализа, рассматривались следующие институты финансового права: предмет, источники; права Верховной власти в области государственного хозяйства; права и обязанности подданных в области государственного хозяйства; финансовое управление и кассовый строй; государственный контроль; государственные расходы; государственные доходы; бюджет и бюджетное право, пошлины и налоги (налоговое право). Книга вторая должна была охватывать вопросы государственного долга и местных финансов. Рассматриваемый учебник «имеет свое лицо». Если, например, наиболее известный учебник В. А. Лебедева «Финансовое право», о котором упоминалось выше, по замечаниям современников автора учебника, носил характер финансовой энциклопедии, где значительное место отводилось историческому сравнительному обзору финансовых учений и финансового законодательства европейских стран и России, содержал обширные библиографические указатели по темам. В отношении объема и подробности изложения материала в учебнике В. А. Лебедева А. И. Буковецкий отмечал: «Громадное количество материала, представляемое читателю данной работы, делает труд Лебедева похожим на хорошую хрестоматию, а местами и систематический справочник, очень далекий от учебника. Слушателям своего курса Лебедев рекомендовал, готовясь к экзаменам, читать только определенные страницы его учебника»514. Иной характер носил учебник

512Берендтс Э. Н. Русское финансовое право. С. 1.

513Бельский К. С. Финансовое право. М., 1995. С. 50.

514Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в

422

Э. Н. Берендтса. История науки о государственном хозяйстве и финансового права была изложена емко, но лаконично, основное внимание было уделено теоретическим (основным) положениям финансового права, правовым основам финансовой деятельности государства и анализу на этой базе российского финансового законодательства. При изложении материала постоянно прослеживается авторская позиция и оценка, формулируются предложения по необходимым изменениям в действующую финансовую систему России того времени. Рассмотрим по порядку.

О субъектах финансового права, их правах и обязанно-

стях. В отношении государства и верховной власти в сфере государственного хозяйства (финансовой деятельности) Э. Н. Берендтс писал, что современное государство называется правовым, поэтому и его хозяйство может быть названо правовым государственным хозяйством, т. е. организованным на основе положительных законов. По мнению ученого, государство и верховная власть могут быть твердыми и сильными лишь тогда, когда первое организовано, а вторая действует на основе права, т. е. на основании и в пределах законов, в качестве норм, обязательных для всех членов государственного общения, начиная с высших и кончая низшими515.

К обязанностям российских подданных были отнесены обязанности уплачивать установленные законом налоги и пошлины, а равно обязанности отбывать законные повинности. Эти обязанности, как писал Э. Н. Берендтс, имеют своим основанием публично-правовую связь, существующую между государством и членами государственного союза. При этом отмечалось, что, во-первых, эта публично-правовая связь (в современном значении – правоотношение) носит односторонний характер. Гражданин (или подданный) данного государства находится с ним не в договорной связи, поэтому ни отдельный гражданин, ни сословие, ни класс не могут по своему усмотрению определять условия их участия в покрытии расходов, обусловленных потребностями государства. Мера участия каждого

XIX – первой четверти ХХ в. // История изучения общественных финансов в Санкт-Петербурге: Сб. ст. СПб., 1997. С. 19.

515Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 34.

423

гражданина в несении финансовых тягот устанавливается односторонним волевым актом Верховной власти516. Во-вторых, эта публично-правовая связь носит обязательный, принудительный характер. По мнению ученого, без ограничения экономической свободы граждан и без применения к ним принудительной власти государственное хозяйство существовать не может. Оно поэтому и называется хозяйством «принудительным». Финансовоадминистративная власть вторгается в хозяйственную жизнь гражданина: принудительное взимание налога, т. е. принудительное изъятие из частной собственности части дохода или имущества гражданина; принудительное изъятие промыслового занятия из сферы свободного применения частной предприимчивости и др. В этой части ученый обращает внимание на противостояние интересов государства и граждан, стремящихся всячески уклониться от исполнения податной обязанности, утаить доход или переложить тяжесть налогов на других.

О бюджете и бюджетном праве. При характеристике бюджета Э. Н. Берендтс в первую очередь отмечал три его основные характеристики: правомерность, планомерность и политическую «окраску». В правовом государстве ни одна копейка государственных денег не должна быть затрачена, иначе как на законные цели и в порядке, предусмотренном законом, и планомерно (во времени, по различным частям государственной территории и предметам), т. е. в соответствии с росписью (сметой) ожидаемых доходов и предстоящих расходов. В-третьих, по мнению ученого, опыт истории доказал, что даже в демократических государствах народные представители, избранные хотя бы и при всеобщей и равной подаче голосов, не всегда стоят за бережливое и справедливое пользование народными средствами. Довольно современно звучат его слова: «Зачастую места депутатов занимают профессиональные политики, которые из представительства народа делают источник дохода для себя и превращают свое место в средство политической карьеры. О беспристрастном отношении к нуждам народа и потребностям

государства со стороны таких народных представителей речи быть не может»517.

516Там же С. 44.

517Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 65.

424

Вопрос о юридической природе бюджета – закон или акт управления (акт административный) – решался ученым следующим образом. Он полагал, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления (не содержит правовых норм, а только цифры, но может служить основанием для издания правовых норм), по форме – это закон518. С точки зрения права, как писал Э. Н. Берендтс, бюджет должен быть гласным, единым, полным, специализированным и точным, но российский бюджет, по его мнению, не удовлетворял принципам полноты и единства.

О финансовом управлении, государственном контроле и кассовом строе. Постоянные финансовые законы и закон о бюджете являются правовой основой государственного хозяйства. Э. Н. Берендтс под финансовым управлением понимал закономерную (правомерную) деятельность государственных органов, должностных лиц в целях получения финансовых средств и затраты их для осуществления задач управления. В систему органов финансового управления он включал центральные (Министерство финансов и др.) и местные органы (губернские, областные акцизные управления и др.). Среди органов финансового управления выделял финансовые кассы (Казначейство и др.), в которые стекаются финансовые средства и из которых они выдаются сообразно указаниям закона. По мнению ученого, эффективное финансовое управление предполагает, что финансовые органы должны находиться под наблюдением, надзором независимого органа (государственный контроль). А для разрешения жалоб между финансовыми органами и гражданами необходимо установление особых органов – административной юстиции. В частности, отмечалось, что в России нет единообразно построенного органа административной юстиции по финансовым делам, на местах отсутствуют такие органы, отсюда необходимость реформы административной юстиции на началах единства организации и порядка производства дела очевидна.

Государственный контроль, для того чтобы действовать с пользой, как писал автор, должен быть, во-первых, самостоя-

518Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 62–63.

425

тельным, т. е. независимым не только от органов администрации (исполнительной власти), но и законодательных учреждений, в особенности там, где законодательные учреждения организованы на началах народного представительства, в которых действуют и борются друг с другом политические партии. Вовторых, органы контроля должны быть наделены достаточной властью, чтобы предупредить всякое злоупотребление государственными средствами, независимо от того, исходит ли такое злоупотребление от высших или низших органов управления, от влиятельных или заурядных членов государства519. Их полномочия должны быть довольно широкими, поскольку они должны контролировать не только законность финансового управления, но и целесообразность действия органов управления, распоряжающихся финансовыми средствами. В-третьих, государственный контроль должен действовать не только в центре, но и на местах иметь своих представителей везде, где действуют органы финансового управления. В-четвертых, система государственных органов контроля должна обеспечить оперативность реагирования на случаи незаконного или нецелесообразного обращения с государственными средствами. Установление подобных фактов по истечении продолжительного времени имеет только формальное значение, а иногда и теряет смысл. Э. Н. Берендтс по форме и объекту действия разграничил следующие виды контроля: 1) предварительный и последующий; 2) документальный и материальный. При этом под документальным контролем подразумевалась проверка отчетных документов с точки зрения не только арифметической верности, но и закономерности (законности) распоряжений. Материальный или фактический контроль имел своей целью проверку добросовестности и целесообразности действий администрации при приобретении за счет государства каких-либо материалов, а равно их расходования.

В отношении кассовой системы подчеркивалась значимость единства касс для современного кассового строя, введения правил счетоводства и отчетности, которыми определяются порядок хранения государственных сумм и порядок предостав-

519Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 144.

426

ления отчетов об операциях касс. Высказана была идея-прогноз о возрастании роли Государственного Банка и о поручении, передаче ему в будущем всех операций казначейств.

О государственных расходах и доходах. Под государст-

венными расходами с правовой точки зрения Э. Н. Берендтс подразумевал все выдачи и затраты государственных хозяйственных средств, производимых органами государства, уполномоченными законом, в закономерной (законной) форме для исполнения задач, требуемых или допущенных законом520. В отличие от частных хозяйств, где расходы сообразуются с доходами, в государственном хозяйстве, наоборот, доходы должны стоять в зависимости от расходов государства. Это положение правильно, но с серьезной оговоркой. Размер расходов поставлен в зависимость от платежной способности народа. Следовательно, как писал ученый, финансовая наука выставляет следующий краеугольный принцип в отношении государственных расходов: их сумма должна соизмеряться с размером финансовых средств государства, получаемых им без чрезмерного напряжения платежных сил населения, с положением народного хозяйства и культурным развитием народа. Э. Н. Берендтс дал развернутый анализ, в том числе на примере российского бюджета, классификации расходов в соответствии с их назначением, формой и ролью, которую они играют в государственном хозяйстве и государственном управлении. В этой связи различались следующие расходы: 1) расходы на удовлетворение потребностей реальных (вещественных) и потребностей личных (пенсии, пособия, содержание государственных служащих и др.); 2) расходы в натуральной форме и в форме денежных затрат; 3) расходы на удовлетворение потребностей обыкновенных и на удовлетворение потребностей чрезвычайных; 4) расходы по взиманию доходов и на потребности управления; 5) расходы сообразно задачам и целям государственного управления.

Анализ российского бюджета позволил автору констатировать, что в России, как и в других государствах, растут расходы, при этом львиную долю составляют расходы на оборону и пла-

520Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 156.

427

тежи по государственным долгам. Расходы же на культурные потребности народа занимают сравнительно скромное место. По этому поводу выводы Э. Н. Берендтса звучат довольно актуально и современно, несмотря на то что они были сделаны почти сто лет тому назад. Ученый писал: «Всякий гражданин России может только пожелать, чтобы расходы на культурные потребности России росли непрерывно. Чем выше будет культурный уровень России, тем успешнее русский народ использует громадные естественные богатства России, из коих многое еще лежит под спудом, ожидая прикосновения умелой, просвещенной руки. Если благодаря расширению сети образовательных установлений (учреждений) и улучшению постановки учебного дела разовьются на просторе все производительные силы русского народа, то государственная власть спокойно может взирать на дальнейший рост расходов, ибо они будут покрыты с избытком доходами, результатом хозяйственной деятельности многочисленного населения»521.

Государственные доходы Э. Н. Берендтс определил как материальные средства, поступающие в государственную казну безвозвратно для удовлетворения государственных потребностей. В этой связи займы государства не могут быть названы доходами, ибо подлежат возврату кредиторам. Ученый отмечал, что в теории финансовой науки доходы государства обычно подразделяются на частноправовые (механические) и публич- но-правовые (органические). Считая эту классификацию весьма условной, не основанной на четких критериях, он предложил иную классификацию доходов в зависимости от источника и формы их получения, разделив их также на две группы. Первая группа доходов – это доходы от государственного имущества и государственных промысловых предприятий, которые государство получает без употребления своей принудительной власти и не вторгается в сферу частно-имущественную (доходы от государственных земельных имуществ, лесов, казенных горных заводов, от эксплуатации казенных железных дорог, от предприятий, эксплуатируемых не ради фискальных целей, а ради общественной пользы, т. е. доход от т. н. регалий (монетной и

521Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 179.

428

почтово-телеграфной)). Вторая классификация связана с доходами от имущества граждан, в силу применения государством

принудительной власти при взимании налогов (прямых и косвенных) и сборов522.

Особое внимание ученый уделил правовому режиму государственного имущества. В финансово-правовом смысле государственным имуществом (движимым и недвижимым) ученый признавал вещественные блага, которые предназначены служить источником государственных доходов (имеющие фискальное значение) и которые поэтому являются объектом финансового управления: домены (недвижимое имущество), промысловые государственные имущества. В отношении государственных земельных имуществ, лесов сохранила свою актуальность и дискуссия «об отчуждении названного имущества в частные руки, поскольку государство – плохой хозяин». Не соглашаясь с таким подходом, Э. Н. Берендтс убедительно доказывает, что «государство имеет полную возможность, … и нет препятствий для правильной постановки хозяйства в доменах. Бюрократический формализм и неподвижность, на которые всегда ссылаются, могут быть сведены до минимума, если на то будет добрая воля»523 государства.

О налоговом праве (о податном праве). Э. Н. Берендтс разграничивал налоги и пошлины. Под налогом понимается всякий принудительный сбор, взимаемый государством для государственных целей, в то время как пошлины – это такие сборы, которые гражданин вносит в государственную казну как возмездие за особую услугу, оказываемые государственными учреждениями или органами в виде удовлетворения потребностей данного гражданина524. Обязанность уплаты налога не обусловлена какой-либо услугой со стороны государственной власти и ее органов. Это есть, как подчеркивает ученый, безусловная обязанность граждан, которые должны участвовать в удовлетворении потребностей государственного союза. Уплату пошлин и налога автор квалифицирует как «публично-правовое обязательство частного лица в пользу государства».

522Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 180–183.

523Там же. С. 187.

524Там же. С. 45–46.

429

Совокупность правовых норм, которые определяют виды налогов, размер их и порядок взимания, формулировались как податное право данного государства. Отмечалось, что эта система покоится на исторических основах и обусловлена индивидуальными особенностями государства, т. е. не может существовать налоговой системы, пригодной для всех стран. Он предложил следующую схему классификации налогов. В начале он их разделил на прямые и косвенные. В свою очередь прямые налоги в зависимости от объекта налогообложения классифицировались на личные, реальные, подоходные и поимущественные. Прямые налоги также в зависимости от способа определения размера налоговой обязанности подразделялись на две группы: раскладочные и окладные (оценочные или долевые). Косвенные налоги делились на две категории: налоги на предметы потребления, производимые внутри страны, и налоги на предметы потребления, привозимые из-за границы525.

Предметом исследования стали и принципы податной политики (в современном звучании – принципы налогового права). Вслед за А. Смитом он считал, что правильная политика налогообложения должна строиться на началах равномерности (справедливости), правомерности, целесообразности и дешевизны взимания. Э. Н. Берендтс равномерность (справедливость) налогообложения сводил к согласованности платежной обязанности с платежной способностью, с материальной обеспеченностью плательщиков. В этой связи полагал, что обложение пропорциональным налогом целесообразно заменить обложением налогом прогрессивным. Но это не единственное средство достижения справедливого (равномерного) налогообложения. Ученый ратовал за установление вычета, определения размера свободного от обложения минимума дохода, который учитывает также и местные условия жизни, и семейное положение плательщиков. По результатам сравнительно-правового анализа подоходного налогообложения в Англии и Пруссии Э. Н. Берендтс обосновывал необходимость введения подоходного налогообложения и в России.

525Буковецкий А. И. Краткий обзор преподавания финансовой науки

ифинансового права в Петербургском (Петроградском) университете в XIX – первой четверти ХХ в. С. 305–306.

430