книги2 / 252-1

ликвидации дублирования функций ряда административных органов, сокращению раздутого штата.

Но самым важным для системы госслужбы стало принятие на заседании Постоянного бюро Государственного совета КНР 24 апреля 1993 г. «Временного положения о государственных служащих» (далее: Временное положение,)28 (вступило в силу 01.10.1993 г.). Китайским властям понадобилось восемь лет на разработку и обсуждение документа (первый вариант документа был представлен Министерством кадров в 1987 г.) и четыре года его экспериментального применения (оно началось в 1989 г. в подразделениях Госсовета

ина местах) до того момента, когда в 1993 г. появилось уже в готовом виде. Временное положение вступило в силу 1 октября 1993 г. и действовало до января 2006 г., когда его заменил «Закон КНР о государственных служащих».

Принятие «Временного положения о государственных служащих» стало важным шагом на пути правового регулирования их статуса в КНР. В течение практически 45 лет с момента образования новой китайской государственности правовой статус госслужащего носил неопределенный характер.

Временным положением был регламентирован порядок назначения государственных служащих на должности и смещения с них, ухода на пенсию, отчисления из штата, ротации государственных служащих, оплата их труда и многое другое. Вводилась экзаменационная система при найме на работу на замещение неруководящих должностей. Экзамены проводились открыто, с обязательным обнародованием в СМИ информации о предстоящем наборе на штатные должности в административном аппарате. В развитие экзаменационной системы Государственным советом в марте 1994 г. было принято «Временное постановление об аттестации государственных служащих». Должности высших классных чинов замещались в порядке, установленном Конституцией и законами КНР, должности средних классных чинов — в основном путем повышения или перевода.

21 сентября 1994 г. в Пекине состоялась церемония открытия Государственного административного института ( , офиц. англ. название — Сhina National School for Administration), созданного при Госсовете КНР с целью подготовки государственных служащих высшего и среднего звена. Институт находился в непосредственном подчинении Госсовету КНР, во внешних делах имел право использовать «вывеску» Центральной партийной школы (Партийной школы ЦК КПК, ). Создание Института предусматривалось еще решениями XIII съезда КПК и первой сессии ВСНП 7-го созыва (1988 г.), до официального открытия в нем уже прошли обучение около 1,5 тыс. слушателей. В 2010 г. Институт был официально переименован в Государственную административную академию (изменение получило отражение только в англоязычном наименовании — National Academy of Governance), а в марте 2018 г. в рамках реформы госаппарата академия полностью перешла под управление Центральной партийной школы

ифункционирует по модели «одна организация — две вывески»29.

28Русскоязычный перевод документа см.: Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / Составитель, редактор и автор предисловия Л.М. Гудошников. М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. С. 106–125.

29Официальный сайт: URL: http://www.ccps.gov.cn/ (на кит. яз.).

9.Главные должностные лица на уровне секторов, главные должностные лица волостной ступени, старшие сотрудники секторов — 9–12-й класс (ранг).

10.Заместители главных должностных лиц на уровне секторов, заместители главных должностных лиц волостной ступени, заместители старших сотрудников секторов — 9–13-й класс (ранг).

11.Сотрудники секторов — 9–14-й класс (ранг).

12.Делопроизводители — 10–15-й класс (ранг).

Временным положением, кроме прочего, устанавливался возраст выхода на пенсию государственного служащего: «при достижении мужчинами 60-летнего возраста, при достижении женщинами 55-летнего возраста» (ст. 78). В документе особо оговаривалось, что это правило действует «за исключением случаев, предусмотренных особыми установлениями государства».

Временное положение заложило основу для законодательного регулирования государственной службы в последующие годы. Вступивший в силу с 1 января 2006 г. «Закон КНР о государственных служащих» был разработан на его основе. Временное положение впоследствии (до принятия закона о госслужащих) детализировалось рядом административных актов Министерства кадров КНР, которое отвечало за реформирование системы государственных служащих. Так, например, 29 марта 1994 г. Министерством кадров было принято «Временное постановление об аттестации государственных служащих» (регламентировало порядок проведения аттестации чиновника и зависимость его карьерного роста от их результата); 7 июня 1994 г. — «Временное постановление о зачислении на службу государственных служащих» (устанавливало правила отбора кандидатов для замещения неруководящих должностей в административном аппарате путем открытых конкурсных экзаменов); июль 1995 г. — «Временное постановление об уходе в отставку и увольнении государственных служащих»; август 1995 г. — «Временное положение о поощрении государственных служащих»; март 1996 г. — «Временное постановление о повышении и понижении в должности государственных служащих»; июнь 1996 г. — «Временные правила отвода при назначении на должность государственных служащих и отвода с занимаемой должности»; июль 1996 г. — «Временное постановление об обучении и подготовке государственных служащих» и др.

В этот период особое внимание руководители КПК уделяли борьбе с коррупцией. Временные положения содержали прямой запрет государственным служащим заниматься торговлей, предпринимательской деятельностью и участвовать в иной хозяйственной деятельности, приносящей прибыль. Также было установлено, что лица, связанные супружескими узами, отношениями прямого кровного родства или непрямыми родственными связями в пределах трех поколений, а также родственными связями по линии жены или мужа, не могут занимать должности в одном и том же административном подразделении, подчиняясь одному и тому же руководителю, не могут находиться в прямом подчинении друг другу. Таким госслужащим нельзя заниматься контрольной, проверочной, кадровой, финансовой деятельностью в учреждениях, где указанные выше родственники занимают руководящие посты (ст. 61).

30 апреля 1995 г. Канцелярией ЦК КПК и Канцелярией Государственного совета было обнародовано «Положение о декларировании доходов руководящих

реформы 1998 г. осталось 29 органов министерского уровня (без Канцелярии Госсовета), численность сотрудников всех уровней заметно уменьшилась.

Уже на 2-м пленуме ЦК КПК 15-го созыва было заявлено о необходимости «совершенствовать систему государственных служащих, создать корпус кадров высокого качества, специализирующихся на административно-управленческой государственной работе… Пленум призвал всех коммунистов и особенно руководящие кадры усилить учебу, на практике обогащать опыт талантливых руководителей, создавать отряд кадровых управленцев высокого качественного уровня»34.

Сокращение штата административных органов по результатам реформы составило в целом около 50%. Это самая крупная реорганизация государственных служащих, которая когда-либо проводилась в КНР.

Параллельно со структурной реорганизацией административных органов в КНР появлялись различные нормативные документы, регулирующие государственную службу. Особо отметим принятые до начала административной реформы «Временное положение о повышении и понижении в должности государственных служащих» (вступило в силу 03.03.1996 г.)35 и «Положение об учреждении административного аппарата Государственного совета и регламент его штатов» (03.08.1997)36. Последним документом устанавливалась административная ответственность за «самовольное учреждение органов внутренней структуры управлений аппарата»; «самовольное расширение функций»; «самовольное изменение названий органов»; «самовольное использование сотрудников сверх установленной штатной структуры» (ст. 23).

В рамках борьбы с коррупцией 31.01.1997 г. Канцелярией ЦК КПК и Канцелярией Государственного совета было обнародовано «Положение об отчете руководящих кадров по важным личным обстоятельствам», а 21.11.1998 — «Постановление об осуществлении системы ответственности за партийный стиль в строительстве неподкупного честного государственного аппарата».

Пятый этап административной реформы начался в 2003 г., поскольку предыдущие преобразования по некоторым направлениям не достигли своей цели (неполное разграничение полномочий правительства и предприятий)37. Реформирование государственного аппарата было нацелено на сокращение его функций и оптимизацию организационной структуры38. Был создан Комитет Государствен-

34Китайская Народная Республика в 1998 г.: Политика, экономика, культура. М.: Институт Дальнего Востока РАН, 2000. С. 32.

35Русский перевод документа см.: Новое законодательство Китайской Народной Республики. Экспресс-информация №7. М.: ИДВ РАН, 1996. С. 37–45.

36Русский перевод документа см.: Новое законодательство Китайской Народной Республики. Экспресс-информация. № 9. М.: ИДВ РАН, 1998. С. 46–52.

37Шитов А.В. Ход административной реформы в КНР. В сборнике: Китай: Актуальные проблемы внутренней политики, права, административных и политических реформ. Информационные материалы. Серия В.: Общество и государство в Китае в ходе реформ. Выпуск 12–

13.М.: ИДВ РАН, 2002. С. 79.

38Бергер Я.М. Политика реформ и структурно-функциональная реорганизация правительства КНР (к итогам первой сессии ВСНП 10-го созыва) // Проблемы Дальнего Востока. 2003. № 3. С. 6–25.

увольнения с должности руководящего кадрового работника партийных и государственных органов является:

—увольнение по достижении предельного возраста нахождения на должности или предельного возраста выхода на пенсию;

—увольнение в случае, если в ходе годовой аттестации, проверки работы кадрового работника, демократической оценки ее результатов он признан не справляющимся с должностными обязанностями.

Интересно и новое положение, закрепленное в статье 63, гласящее: «…нельзя выплачивать заработную плату руководящим кадровым работникам сверх должностного оклада в несколько десятков раз большего содержания или в нарушение постановления повышать заработную плату кадровым работникам, причитающуюся им по должностному рангу» (п. 1 ч. 1).

В последующем в КНР появлялись и другие партийные документы, регламентирующие кадровые вопросы. Отметим принятые в первой половине 2004 г. ЦК КПК и Центральной комиссией по проверке дисциплины (ЦКПД) «Временные правила работы по открытому выдвижению партийных и государственных руководящих кадров»; «Циркуляр о ликвидации совмещения партийными и государственными руководящими кадрами должностей на предприятиях»; «Временное постановление о работе по конкурсному замещению должностей в партийных

игосударственных органах»; «Рекомендации по вопросам, связанным с увольнением партийных и государственных руководящих кадровых работников и осуществлением ими экономической деятельности» и др. Но самым важным в ходе проведения пятого этапа административной реформы стало принятие 27 апреля 2005 г. «Закона КНР о государственных служащих»41 ( ) (вступил в силу с 01.01.2006 г.), который 01.09.2017 и 29.12.2018 претерпел ряд изменений (2017 г. — минимальные; 2018 г. — крупные, более 70 поправок). Он пришел на смену «Временному положению о государственных служащих» (1993 г.), заложившему основу системы регулярной государственной службы в КНР вместо прежнего централизованного распределения кадров. По мнению Л.М. Гудошникова, «проведение в жизнь Закона о государственных служащих является существенной составляющей административной реформы в КНР»42. Закон не внес существенных изменений в принятое ранее Временное положение, однако некоторые его положения серьезно усовершенствовали правовую регламентацию системы государственной службы.

Закон вводит понятие государственного служащего, которого во Временном положении фактически не существовало. Под ним понимаются «работники, исполняющие по закону должностные обязанности, входящие в штат государственного административного аппарата, получающие заработную плату и другие

материальные блага из государственного бюджета» (ст. 2) (поправками от

41Русский перевод закона см.: Новое законодательство Китайской Народной Республики. Экспресс-информация № 2. М.: ИДВ РАН, 2007. С. 10–39.

42Гудошников Л.М. Государственная служба Китайской Народной Республики. В сборнике: КНР перед XVII съездом КПК (Материалы ежегодной конференции Центра современной истории и политики Китая ИДВ РАН, январь 2007). Информационные материалы. Серия В: Общество и государство в Китае в период реформ. Выпуск 22. М.: ИДВ РАН, 2008. С. 174.

Категории должностей государственных служащих, после поправок от 29.12. 2018, подразделяются на: «руководящие» ( ) и «разрядные» (можно назвать «вспомогательные») ( ) (ст. 17). До указанных поправок должности классифицировались на «руководящие» и «неруководящие» (ч. 1 ст. 16).

Категории руководящих должностей подразделяются на (ч. 2 ст. 18 в действующей редакции):

главных должностных лиц государственной ступени; заместителей главных должностных лиц государственной ступени;

главных должностных лиц провинциальной, министерской ступени; заместителей главных должностных лиц провинциальной, министерской

ступени; главных должностных лиц департаментов, управлений;

заместителей главных должностных лиц департаментов, управлений; главных должностных лиц уездной ступени и отделов; заместителей главных должностных лиц уездной ступени и отделов; главных должностных лиц волостной, секторской ступени;

заместителей главных должностных лиц волостной, секторской ступени.

На руководящие должности государственных служащих не распространяется конкурсный экзаменационный отбор, который обязаны проходить лица, претендующие на «разрядные» должности, но установлена многоступенчатая система, в которой доминирующее положение занимают требования политической лояльности. Кроме того, решение вопросов о назначении руководящих кадров осуществляется путем коллегиального обсуждения, которое прекращается после того, как первое лицо принимает по кандидатуре окончательное решение. Российский ученый В.Г. Буров пишет: «Серьезным недостатком современной китайской бюрократической машины является невозможность оспаривать решение, принятое первым лицом. Его мнение, представленное наверх, выдается за точку зрения всего представляемого им коллектива»43.

Категории «разрядных» должностей учреждаются ниже ступени департамента и управления (ч. 1 ст. 19). «Разрядные» должности комплексного управления подразделяются на инспекторов первого и второго класса, референтов первого, второго, третьего и четвертого класса, старших сотрудников секторов первого, второго, третьего и четвертого класса, сотрудников секторов первого и второго класса (ч. 2 ст. 19)44.

Зачисление государственных служащих на должности регулируется главой 4 закона. При зачислении государственных служащих на «разрядную» должность старшего сотрудника сектора первого класса и нижестоящих других соответст-

43Буров В.Г. Современная китайская бюрократия. В коллективной монографии: Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни / Рос. акад. наук, Ин-т философии; Отв. ред. В.Н. Шевченко. М.: ИНФРА, 2008. С. 192.

44До поправок 2018 г. «неруководящие» должности категории комплексного управления подразделялись на: инспекторов, заместителей инспекторов, референтов, заместителей референтов, старших сотрудников секторов, заместителей старших сотрудников секторов, сотрудников секторов, делопроизводителей (ч. 2 ст. 17 «Закона КНР о государственных служащих»).