книги2 / 234

ка»СПС«Консультант»сиспользованиемвпроцессепоискаопции тематической связи искомой информации по каждому из анализируемых городов / муниципальных образований агломераций с нормами ГрК РФ. Кроме того, область поиска была сужена с помощью контекстного поиска, в соответствии с которым было введено допущениеонеобходимостиучастиявспореорганаместногосамоуправления, ответственного за сферу архитектуры и градостроительства на территории города, муниципального образования (например, Департамента градостроительного развития и архитектуры Нижнего Новгорода).

В статистике учтено общее количество судебных споров1, складывающееся из совокупности споров, разрешаемых в арбитражных окружных судах, апелляционных судах и судах общей юрисдикции в муниципальных образованиях, являющихся административными центрами агломераций, а также в остальных анализируемых муниципальных образованиях.

2.В целях расчета индекса конфликтности градостроительной политики наряду с информацией о количестве градостроительных споров были использованы следующие показатели:

• показатель ввода жилья на душу населения на территории каждой из рассматриваемых агломераций, усредненный за пери-

од 2010–2016 гг.;

• показатель общей площади муниципальных образований (в административных границах), входящих в состав рассматриваемых агломераций.

3.С учетом перечисленных в пункте 2 показателей был произведен расчет следующих коэффициентов:

• коэффициента пространственной конфликтности, значение которого складывалось из отношения совокупного количества градостроительных споров на территориях анализируемых муниципальных образований каждой из агломераций к площади муниципальных образований, входящих в состав агломерации;

• коэффициента пространственно-подушевой интенсивности строительства, значение которого складывалось из отношения показателя ввода жилья на одного жителя на муниципальных образований, входящих в состав агломерации, умноженной на 100;

• коэффициента степени конфликтности в зависимости от удельного ввода жилья, складывающегося из отношения совокуп-

1 Учтены судебные решения, вынесенные указанными судами в период

с1 января 2010 г. по 31 декабря 2017 г.

ного количества градостроительных споров на территориях анализируемых муниципальных образований каждой из агломераций к показателю ввода жилья на одного жителя на территории каждой из рассматриваемых агломераций, разделенному на 1000;

•коэффициентасводнойконфликтности,складывающегосяизотношения показателя совокупного количества градостроительных споров на территориях анализируемых муниципальных образованийкаждойизагломерацийкпоказателювводажилья на одного жителя на территории каждой из рассматриваемых агломераций, разделенного на показатель общей площади му-

ниципальных образований, входящих в состав агломерации. На основе полученных значений коэффициента сводной конфликтности формируется рейтинг агломераций по уровню конфликтности градостроительной политики путем ранжирования ряда значений коэффициента от минимального к максимальному (первая позиция в рейтинге — наименьшая конфликтность, послед-

няя позиция — наибольшая конфликтность).

Результатыоценкироссийскихагломерацийпоиндек- су конфликтности градостроительной политики

В табл. 5.16 представлены результаты всех этапов расчета коэффициента сводной конфликтности рассматриваемых агломераций.

На рис. 5.2 представлено распределение агломераций в зависимости от количества градостроительных споров.

Рис. 5.2. Совокупное количество градостроительных споров на территориях анализируемых агломераций (по состоянию на начало 2018 г.)

Наибольшее количество градостроительных споров зафиксировано на территориях Саратовской, Московской и Санкт-Петербург- ской агломераций. Самые «неконфликтные» — Новосибирская и Нижегородская.

Рейтинг агломераций по относительно низкому уровню конфликтности градостроительной политики возглавляют 6 агломераций: Нижегородская, Краснодарская, Екатеринбургская, Новосибирская, Челябинская, Казанская (табл. 5.17).

Умеренный уровень конфликтности градостроительной политики характерен для пяти агломераций — Воронежской, Волгоградской, Владивостокской, Уфимской и Ростовской.

В группу с высоким уровнем конфликтности входят Московская, Саратовская, Пермская, Санкт-Петербургская, Красноярская и Са- марско-Тольяттинская агломерации.

Интересно, что степень конфликтности градостроительной политики не всегда коррелирует с качеством такой политики, измеряемой в том числе по индексу городского расползания. Так, например, Краснодарская агломерация занимает 15 место из 17 по степени расползания, при этом она является и лидером по вводу жилья на душу населения — все это должно вести к нагнетанию градостроительных споров, но на практике этого не наблюдается (2 место в рейтинге по индексу конфликтности градостроительной политики). Это говорит о том, что пока связь между качеством регулирования, реальной практикой застройки и общественным контролем за ее соответствием нормативным документам в российских агломерациях только начинает форматироваться.

Таблица 5.17 Рейтинг агломераций по индексу конфликтности

градостроительной политики

5.5. Предложения по согласованию жилищной и градостроительной политики в России, российских регионах, городах и городских агломерациях

5.5.1. Согласование целей и приоритетов градостроительной политики с новой жилищной стратегией

В 2014 г. в рамках Программы фундаментальных исследований НИУ «Высшая школа экономики» (ВШЭ) авторами настоящего исследования с участием Е.Г. Ясина, д.э.н., профессора, научного руководителя ВШЭ, были подготовлены предложения по реализации в России новой жилищной стратегии1.

Ранее,в2011г.,порезультатамработыширокогокругаэкспертов, в том числе авторов настоящего исследования, была подготовлена «Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика», одна из глав которой посвящена необходимости совершенствованияжилищнойполитики2.Предложеннаяноваяжилищнаястратегия во многом опирается, развивает и дополнительно обосновывает выводы и предложения, которые были отражены в Стратегии-2020.

Реализация этой новой стратегии предполагает некоторое переформатирование как жилищной, так и градостроительной политики, в том числе в российских городах.

В качестве основной цели новой жилищной стратегии предлагается повышение качества жилищного обеспече- ния граждан с разным уровнем доходов и разными потреб-

ностями (вместо цели только увеличения количества квадратных метров жилья).

Для достижения этой общей стратегической цели выделены сле-

дующие основные стратегические приоритеты жилищной политики:

1См.: Косарева Н.Б., Полиди Т.Д., Пузанов А.С. Жилищная политика и экономика в России: результаты и стратегия развития. М. : НИУ ВШЭ, 2015.

2См.: Косарева Н.Б. (рук. авт. кол.), Пузанов А.С., Догадайло В.А., Горячев И.Е., Никольский М.Э., Сиваев С.Б., Семенюк А.Г. Глава 14 : Государственная жилищная политика // Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика : Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года / науч. ред. В.А. Мау, Я.И. Кузьминов. Кн. 2.

М. : Дело, 2013. С. 9‒44.

•созданиесоциальныхперспективулучшенияжилищныхусловий дляразличныхгруппнаселения,расширениеидифференциация мер по развитию разных форм удовлетворения жилищных потребностейгражданвзависимостиотдоходов,стадиижизненногоциклаиместапроживаниясемей,втомчислестимулирование развития секторов стандартного жилья (жилья экономкласса), наемного жилья, включая коммерческий, некоммерческий и социальный наем жилья, жилищной кооперации и других форм (вместо приоритета лишь одной формы улучшения жилищных условий граждан — приобретения жилья в собственность);

•повышение качества городской среды для обеспечения комфортной среды жизнедеятельности человека, которая позволяет как удовлетворять жилищные потребности, так и повышать качество жизни в целом, в первую очередь путем реконструкции, модернизации и повышения благоустройства ветхой и морально устаревшей жилой застройки, капитального ремонта многоквартирных домов, организации эффективного жилищ- но-коммунального хозяйства и управления жилищным фондом (вместо приоритетов увеличения объемов жилищного строи-

тельства в первую очередь только в рамках комплексного освоения новых территорий и повышения обеспеченности населения общей площадью жилья).

В рамках новой жилищной стратегии предложены основные меры по следующим основным направлениям:

•территориальная дифференциация и децентрализация жилищной политики;

•развитие институтов долгосрочного найма жилья, жилищно-стро- ительной кооперации и поддержка приобретения первого жилья;

•модернизация жилой застройки и формирование комфортной городской среды;

•развитие конкуренции в жилищном строительстве. Реализация новой жилищной стратегии безусловно требует со-

гласования с ней градостроительной политики, в том числе:

•приведения целей и приоритетов градостроительной политики в соответствие с целями и приоритетами новой жилищной стратегии;

•использования более широкого набора инструментов градостроительногопланированияирегулированиявроссийскихгородах в целях достижения поставленных целей и приоритетов;

•усиления контроля за соблюдением требований градостроительного планирования и регулирования.

Несмотря на всю очевидность такой модели, механизмы ее реализации на практике весьма сложны, поскольку требуют существенных изменений сложившихся общественных и административных отношений в сфере землепользования и застройки, а также внедрения новых инструментов градостроительного планирования и регулирования.

Анализ показал (см. раздел 5.4), что в российских городах проводится слабая градостроительная политика с минимальными градостроительными регламентами при слабом контроле за их исполнением. Формально она направлена на обеспечение условий для достижения максимальных объемов строительства в целях удовлетворенияспросавсехсегментовпотребителей(государство,корпорации, домашние хозяйства). Потенциально такая градостроительная политика может быть согласована с реально реализуемой в настоящее время жилищной политикой, цель которой — повышение уровня обеспеченности населения жильем (кв. м. на человека) путем увеличения объемов жилищного строительства.

Однако в российской действительности такого согласования целей жилищной и градостроительной политики не достигается, поскольку система градорегулирования и землепользования остается источником «административной ренты» и не обеспечивает прозрачнойправовойсистемыдляинвесторовизастройщиков,которая замещена высокими административными барьерами, а допуск на рынок жилищного строительства зависит от наличия устойчивых каналов связи с административной системой. Частные интересы бизнеса, в том числе застройщиков, и частные интересы чиновников, в том числе в органах местного самоуправления, доминируют над публичными градостроительными и жилищными интересами. В результате рынок жилищного строительства отличается низкой конкуренцией, не заинтересован в повышении производительности труда и не производит необходимых объемов жилья для достижения стоящей сегодня на повестке дня цели жилищной политики.

Более того, если продолжать проводить такую градостроительную политику, не обеспечивающую даже планируемого повышения уровня обеспеченности населения жильем1, это может привести к

1В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, уровень жилищной обеспеченности к 2015 г. должен был составить 25‒27 кв. м на человека. Фактически, по данным Росстата, уровень жилищной обеспеченности на 01.01.2015 г. составил 23,7 кв. м на человека. При сложившихся темпах роста жилищной обеспеченности к 2020 г. ее уровень не превысит 26,5 кв. м на человека (целевой ориентир Концепции — 28‒35 кв. м).

дальнейшему наращиванию дисбалансов между инвестициями в новое жилищное строительство на новых территориях и восстановительными инвестициями в жилищное строительство (замещение аварийных, ветхих, морально устаревших домов, модернизация и капитальный ремонт существующего жилищного фонда) и модернизацию, капитальный ремонт существующего жилищного фонда, к потере устойчивой пространственной организации городов, снижению качества городской среды и появлению территорий, неблагоприятных для жизни.

Длядостиженияцелиновойжилищнойстратегиицельюградо-

строительной политики должно стать сбалансированное функционально-пространственное развитие территорий,

предусматривающее обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности, повышение качества городской среды, рациональные объемы и формы новой жилой застройки, реконструкции, модернизации существующей жилой застройки.

В качестве основных приоритетов градостроительной политики, обеспечивающих реализацию приоритетов новой жилищной стратегии, предлагается выделить:

•создание комплексной системы градостроительного планирования и регулирования для обеспечения планомерного повышения качества городской среды и учета приоритетов жилищной политики;

•реконструкцию районов ветхой и морально устаревшей жилой застройки, реорганизацию бывших промышленных зон и иных деградирующих и неэффективно используемых территорий в городах;

•внедрение новых инструментов градостроительного регулирования в целях расширения типов жилой застройки и стимули-

рования строительства доступного для приобретения или найма жилья.

Градостроительное проектирование на уровне каждого города или иного поселения с учетом выделенных градостроительных приоритетов может существенно изменить потребности в жилищном строительстве, в том числе жилья разного типа, в развитии и модернизации инфраструктуры, повысить качество жилищного обеспечения граждан и городской среды на основе исправления сложившегося дисбаланса между объемами новой застройки и обновления деградирующих застроенных территорий. При рациональном распределении ресурсов по территории городов основные усилия должны быть направлены на упорядочение и модерниза-