книги2 / 234

обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 373-ФЗ).

Если до 1 января 2017 г. допускалось расположение в границах застроенной территории не только аварийных и ветхих многоквартирныхдомов,ноииныхобъектовкапитальногостроительства,вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, то с принятием Федерального закона № 373-ФЗ в перечень допустимых объектов на застроенной территории вошли только аварийные, ветхие многоквартирные дома и обслуживающие их объекты коммунальной, социальной, транспортной инфраструктуры.

Эти изменения фактически исключили возможность реализовывать проекты комплексного редевелопмента застроенных территорий и сделали такие проекты заведомо инвестиционно непривлекательными.

В рамках Федерального закона № 373-ФЗ также была предпринята попытка урегулировать в целях развития территорий новый институт — комплексного развития территорий (по инициативе правообладателей недвижимости или органов местного самоуправления), который также не свободен от недостатков и, кроме того, хотя и не исключает наличия в границах территории жилищного фонда,новцеломнаправленнарегулированиередевелопментатерриторий, где расположены объекты нежилого назначения.

Представляется, что основными проблемами законодательных подходов к обновлению деградирующих застроенных территорий, в том числе занятых аварийным и ветхим жилищным фондом, являются:

•отсутствие градостроительной комплексности обновления территорий, что существенно снижает инвестиционную привлекательность таких проектов ;

•чрезмерное упование на механизм изъятия объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд как инструмент сокращения сроков реализации проектов и снижения рисковзастройщиков,тогдакакименнотакойпринудительный механизм влечет за собой основные риски противодействия реализации проектов со стороны собственников недвижимости, в том числе граждан — собственников жилья. При этом весь мировой опыт и опыт Москвы демонстрируют гораздо более социально обоснованные подходы, основанные на получении

6) ликвидация аварийного жилищного фонда (одно поручение). Эти поручения определили структуру целей и задач Государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации». Установленные Указом № 600 целевые показатели были полностью отражены в индикаторах ее

реализации.

Если вернуться к табл. 5.2, где представлены возможные сочетания целей жилищной и градостроительной политики, то, основываясь на выделенных в Указе № 600 приоритетах, можно сделать вывод о преобладании следующих из указанных в таблице целей:

•жилищнаяполитика — созданиеиразвитиерынков жилья,жилищного строительства и жилищного финансирования в целях повышения доступности жилья для основной части населения;

•градостроительнаяполитика—обеспечениеусловийдлясозда- ния максимальных объемов строительства для удовлетворения спроса всех сегментов потребителей (государства, корпораций, домашних хозяйств) — цель на проведение слабой градостроительной политики с минимальными градостроительными ре-

гламентами или слабым контролем за их исполнением.

Как указано в табл. 5.2, такие цели в целом согласованы между собой,новихсочетаниизаключенобольшоечислорисков,которые уже сегодня проявляют себя в российских городах, в том числе:

•социальные риски: низкое качество среды, что, при формальном решении жилищной проблемы, быстро приводит к недовольству условиями проживания, усилению жилищной сегрегации,жилищныхиградостроительныхконфликтов,повышению износа существующего жилищного фонда;

•экономические риски: высокие затраты граждан и общественные затраты на инфраструктуру, передвижение, поддержание жилищного фонда в приемлемом состоянии;

•управленческие риски: неспособность публичных органов обеспечить сбалансированное градостроительное развитие, в том

числе в части обеспечения инфраструктурой (социальной, коммунальной, транспортной).

Для согласования жилищной и градостроительной политики с указанными целями необходимо:

•проведениесложныхинституциональныхреформдляразвития рынков жилья, жилищного строительства и жилищного финансирования, финансирования создания инфраструктуры (в том числе кардинальное повышение конкуренции и снижение из-

быточных административных барьеров на рынке жилищного строительства, развитие различных видов жилищного финансирования и т.д.);

•развитие всех возможных форм удовлетворения жилищной потребности (собственность, наем, ЖСК и др.);

•жесткое согласование жилищного строительства и строительства инфраструктуры (социальной, коммунальной, транспортной);

•реализация программы по поддержанию жилищного фонда в минимально приемлемом состоянии.

Однако анализ бюджетно-финансового обеспечения госпрограммы (на примере 2015 г.) показывает, что в реальности главной задачей все же было обеспечить «крышу над головой» для больших групп населения (табл. 5.5).

В частности, из 54 млрд руб. бюджетных ассигнований на реализацию государственной жилищной политики из средств федерального бюджета в 2015 г. 36,5 млрд руб., или 68% всех таких бюджетных ассигнований, были направлены на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, включая молодые семьи. На другие задачи указанной госпрограммы приходилось только 32% ресурсного обеспечения из средств федерального бюджета, причем некоторые задачи носили декларативный характер и не были подкреплены каким-либо финансированием из средств федерального бюджета.

5.3.3. Оценка согласованности жилищной политики с градостроительной при выделении национальных приоритетов на период 2018–2024 гг.

Новые приоритеты жилищной и градостроительной политики на период 2018–2024 гг. определены в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и направлены на достижение общей национальной цели — улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно.

Особенностью концепции достижения такой цели является разработка единого национального проекта в сфере жилья и городской среды. При этом президентом страны поставлена задача обеспечить достижение следующих целей и целевых показателей, а также решение следующих задач:

•обеспечение доступным жильем семей со средним достатком, в том числе создание возможностей для приобретения (строительства) ими жилья с использованием ипотечного кредита, ставка по которому должна быть менее 8%;

•увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. м в год;

•кардинальное повышение комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30%, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в 2 раза;

•создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30%;

•обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда;

•совершенствование механизмов финансирования жилищного строительства, в том числе посредством развития рынка ипотечных ценных бумаг и поэтапного перехода от привлечения денежных средств для долевого строительства многоквартирныхдомовииныхобъектовнедвижимостикдругимформам финансирования жилищного строительства, обеспечивающим защиту прав граждан и снижение рисков для них;

•модернизация строительной отрасли и повышение качества индустриального жилищного строительства, в том числе посредством установления ограничений на использование устаревших технологий и стимулирования внедрения передовых технологий в проектировании и строительстве, совершенствование механизмов государственной поддержки строительства стандартного жилья;

•снижение административной нагрузки на застройщиков, совершенствование нормативно-правовой базы и порядка регулирования деятельности в сфере жилищного строительства;

•обеспечениеэффективногоиспользованияземельвцеляхмассового жилищного строительства при условии сохранения и развития зеленого фонда и территорий, на которых располагаются природные объекты, имеющие экологическое, историко-культурное, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

•создание механизмов развития комфортной городской среды, комплексного развития городов и других населенных пунктов с учетом индекса качества городской среды;

•создание механизмов переселения граждан из непригодного

для проживания жилищного фонда, обеспечивающих соблюдение их жилищных прав, установленных законодательством Российской Федерации.

На наш экспертный взгляд, выделенные приоритеты безусловно требуютсогласованияжилищнойполитикисградостроительной.Более того, если еще раз вернуться к табл. 5.2, то выделенные приоритеты обозначают и расширение целей градостроительной политики. Наряду с целью предыдущего периода по обеспечению условий для создания максимальных объемов строительства для удовлетворения спроса всех сегментов потребителей (государства, корпораций, домашних хозяйств) поставлена новая цель — формирование высокого качества среды и комфортных условий жизнедеятельности.

В таком расширении целей кроется внутренний конфликт, который требует разрешения. С одной стороны, цель градостроительной политики предыдущего периода предусматривает слабую градостроительную политику с минимальными градостроительными регламентами или слабым контролем за их исполнением. С другой стороны, переход к новой цели — созданию качественной городской среды — требует проведения жесткой градостроительной политики с большим числом градостроительных регламентов, чего пока не наблюдается ни на уровне градостроительной политики в целом, ни на уровне отдельных российских городов.

Кроме того, как следует из табл. 5.2, одновременная постановка цели жилищной политики по созданию и развитию рынков жилья, жилищного строительства и жилищного финансирования в целях повышения доступности жилья для основной части населения и цели градостроительной политики по формированию высокого качества среды и комфортных условий жизнедеятельности представляется возможной, но необходимая жесткая градостроительная политика может привести к повышению цен на жилье и снижению доступности жилья, а также к иным рискам, в числе которых:

•экономические риски: противодействие застройщиков повышению затрат на повышение качества застройки, недостаточный уровень конкуренции на рынке жилищного строительства;

•управленческие риски: незаинтересованность регулирующих и контролирующих органов в соблюдении застройщиками необходимых жестких градостроительных требований.

Для управления такими рисками, наряду с мерами предыдущего периода целеполагания, необходимо также стимулирование муниципалитетов к проведению жесткой градостроительной политики на их территориях и контролю за соблюдением ее требований, а также стимулирование застройщиков к реализации проектов по редевелопменту территорий в целях повышения качества среды.

К сожалению, анализ паспорта национального проекта (программы) «Жилье и городская среда», включая федеральные проекты «Ипотека», «Жилье», «Формирование комфортной городской среды», «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда»1, показывает, что место и роль инструментов градостроительной политики для достижения целей жилищной политики опять явно недооцениваются.

1. В паспорте национального проекта отсутствует целое направление, предусматривающее комплексное и устойчивое развитие деградирующих застроенных территорий в целях ликвидации аварийного и ветхого жилья, других объектов капитального строительства, которые находятся в плохом состоянии, а также в целях повышения эффективности землепользования в городах и качества городской среды.

Именно обновление уже застроенных, но деградирующих территорий позволяет привлечь внебюджетные источники к решению проблемы расселения аварийного жилищного фонда, повышению

1Паспорт национального проекта утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 сентября 2018 г. № 12).