книги2 / 234

350 Экономическая урбанизация

Окончание таблицы 5.6

(1)Floor area ratio limit — FAR.

(2)При зонировании обычно используется следующая классификация по степени интенсивности использования и плотности застройки территорий для различных типов разрешенного использования (от более высокой к менее высокой): коммерческая/производственная застройка, жилая застройка многоквартирными домами, жилая застройка индивидуальными домами, открытые пространства / сельскохозяйственное использование. Поэтому для обозначения снижения интенсивности и плотности застройки при зонировании территорий в английском языке используется термин downzoning (дословный перевод — зонирование вниз), а для обозначения зонирования в целях повышения интенсивности и плотности застройки — upzoning (зонирование вверх).

(3)Development impact fee coverage (англ.).

Методика оценки индекса жесткости градострои- тельного регулирования в российских городских агло- мерациях

В России вопросы, связанные с оценкой жесткости градостроительного регулирования и влиянием такого регулирования на цены на жилье, пока не исследовались, хотя такая оценка весьма важна для учета взаимосвязей градостроительного регулирования и жилищной политики при формировании стратегий развития городских агломераций в России.

Более того, реализуемую в российских городах и на территориях городских агломераций градостроительную политику и градостроительное регулирование землепользования и застройки пока сложно сравнивать по степени жесткости с мерами, которые используются в зарубежных странах для регулирования параметров градостроительной деятельности, а главное — со степенью их реального практического применения.

При этом понимание важности данных вопросов с учетом многообразия других специфических факторов, определяющих данные процессы в российских городах и агломерациях (в

частности, высокий уровень потребности в жилье, низкий уровень конкуренции на рынке жилищного строительства), является весьма актуальным вызовом при формировании жилищных и градостроительных стратегий в отношении развития городов и городских агломераций. Без такого понимания, без осознанного выбора градостроительных и жилищных стратегий с учетом их взаимосвязей будет сложно достичь целей развития городов и городских агломераций, которые предусматривают одновременно и улучшение жилищных условий, и создание комфортной городской среды.

В России в составе правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и иных градостроительных регуляторных документов пока регулируется весьма узкий перечень ограничений. В то же время во многих городах до сих не регулируются или регулируются неправильно даже самые базовые ограничения градостроительных регламентов, такие как этажность, размер земельных участков (определяющие плотность застройки земельных участ-

ков — floor-to-area ratio).

С учетом зарубежного опыта оценки подобных индексов и имеющихся ограничений, а также уникальности таких расчетов для России (до настоящего времени подобных оценок не проводилось) было предложено оценить индекс жесткости градостроительного регулирования по следующим двум индикаторам:

1)наличие или отсутствие минимальной и максимальной этажности в зоне застройки многоквартирными домами в составе градостроительных регламентов в ПЗЗ;

2)наличие или отсутствие минимальных/максимальных размеров земельных участков в зоне застройки многоквартирными домами и индивидуального жилищного строительства в составе градостроительных регламентов в ПЗЗ.

Использованная методика оценки индикаторов индекса жесткости градостроительного регулирования представлена в табл. 5.7. Итоговое значение индекса рассчитывается как среднее арифметическое между значениями индикаторов индекса.

Таблица 5.7 Методика оценки индикаторов индекса жесткости

градостроительного регулирования

Чем ближе значение индекса к 1, тем жестче градостроительное регулирование. Таким образом, рейтинг российских городских агломераций по данному индексу строится путем ранжирования полученных значений индекса по убыванию от 1 до 0, т.е. от более жесткой к более мягкой градостроительной политике.

Наличие указанных параметров регулирования в составе градостроительных регламентов свидетельствует о более жесткой градостроительной политике (в смысле установления ограничений застройки). При этом качество такой политики требует дополнительной оценки, поскольку, например, параметры этажности могут

быть установлены так, что на периферии города вместо малоэтажной застройки будет разрешена высотная застройка, провоцирующая транспортный коллапс. Оценка такого качества проводится в рамках оценки индекса городского расползания и индекса согласованности градостроительной политики , представленных в разде-

лах 5.4.2 и 5.4.3.

Результаты оценки российских городских агломера- ций по индексу жесткости градостроительного регули- рования

Результаты оценки российских городских агломераций по индексу жесткости градостроительного регулирования и их рейтинг по значениям данного индекса представлены в табл. 5.8.

Таблица 5.8 Рейтинг агломераций по индексу жесткости

градостроительного регулирования

Лидерами рейтинга по индексу жесткости градостроительного регулирования являются Новосибирская, Волгоградская, Екатеринбургская агломерации, где в выбранных для анализа муниципалитетах относительно полно определены градостроительные регламенты в зонах жилой застройки в части предельной этажности зданий и предельных размеров земельных участков.

Даже такие базовые параметры градостроительных регламентов практически не отрегулированы на территориях Казанской и Ростовской агломераций, являющихся абсолютными аутсайдерами по данному направлению.

Проведение международных сопоставлений между российскими и зарубежными агломерациями по направлениям жесткости или иной качественной характеристике градостроительного регулирования является методологически некорректным, так как общие условия регулирования существенно различаются по странам, что отражается и в разном составе индикаторов, которые включаются в подобные индексы.

Однако в зарубежных странах можно выделить группы городов с более или менее жестким градостроительным регулированием и сопоставить эти группы с российскими.

Однимизнаиболееизвестныхисследований,посвященныхоценке индекса жесткости градостроительного регулирования в американских агломерациях, является исследование «A New Measure of the Local Regulatory Environment for Housing Markets: The Wharton Residential Land Use Regulatory Index»1, проведенное в Wharton Real Estate Center (Университет Пенсильвании).

В табл. 5.9 приведены результаты оценки индекса жесткости градостроительного регулирования в 47 метрополитенских ареалах США. Аналогично российским агломерациям в американских также наблюдается довольно большая дифференциация. Отметим, что в США различия в градостроительном регулировании между штатамиигородамигораздосильнее,чемвРоссии,таккакобусловлены довольно серьезной децентрализацией полномочий в сфере градостроительных отношений на уровень штатов, а в большей степени — на муниципальный уровень.

Так, к наиболее жестко регулируемым в градостроительной сфере относятся такие агломерации, как Бостон, Сан-Франциско, Филадельфия, — экономически развитые агломерации, для которых

1См.: Gyourko J., Saiz A., Summers A. A New Measure of the Local Regulatory Environment for Housing Markets: The Wharton Residential Land Use Regulatory Index // Urban Studies. 2008. Vol. 45, Lss. 3. P. 693‒729.

характерны высокие доходы населения и высокое качество городской среды. На противоположном конце рейтинга — менее развитые города: Цинциннати, Канзас, Даллас.

Вотношениироссийских агломерацийтакаявзаимосвязь не прослеживается — уровень жесткости градостроительного регулирования пока не является фактором развития. Более того, как показал анализ конфликтности градостроительной политики, часто реальные градостроительные процессы протекают не в соответствии с регуляторными документами. Иными словами, даже наличие градостроительных ограничений в документах не означает их исполнения на практике (ярким примером тому является большая группа судебных споров по самовольному строительству, в том числе в территориальных зонах, где установлены полные градостроительные регламенты).

Таблица 5.9 Индекс жесткости градостроительного регулирования

Уортонской школы бизнеса по метрополитенским единицам США

356 Экономическая урбанизация

Продолжение таблицы 5.9

Окончание таблицы 5.9

Источник: Gyourko J., Saiz A., Summers A. A New Measure of the Local Regulatory Environment for Housing Markets: The Wharton Residential Land Use Regulatory Index // Urban Studies. 2008. Vol. 45, Lss. 3. P. 693‒729.

5.4.2. Индекс городского расползания

Краткий обзор походов к оценке индекса городского расползания за рубежом

Процессы изменения пространственной формы метрополитенских ареалов, или агломераций, в зарубежных исследованиях принято измерять при помощи так называемого индекса городского расползания (urban sprawl index).

Термин «городское расползание» является антонимом к термину «компактное городское развитие». Под городским расползанием понимается ситуация, когда площадь застроенных территорий города (которые ранее не были застроены) увеличивается быстрее, чем население города, т.е. плотность населения снижается.

Во множестве исследований анализируются факторы расползания или компактного развития городов, к которым относятся наличие физических возможностей для расширения застройки (например, город может быть физически ограничен водой, как Сан-Франциско), транспортные издержки (определяются развитием транспортной инфраструктуры), характеристики социально-эко- номического развития, а также градостроительного регулирования (наличие или отсутствие ограничений для расползания).

Существуют различные методические подходы к формированию и оценке такого индекса. Например, в рамках исследования Организации по экономическому сотрудничеству и развитию «OECD Regions at a Glance 2013»1 индекс городского расползания оцени-

1Cм.: https://www.oecd-ilibrary.org/oecd-regions-at-a-glance-2013_5k4220q592mq.pdf?itemId= %2Fcontent%2Fpublication%2Freg_glance-2013-en&mimeType=pdf.

планами муниципальных образований на территории городских агломераций (расчет на основе данных о существующих и планируемых параметрах площади жилой застройки, т.е. функциональных зон жилой застройки, и о существующих и планируемых объемах жилой застройки). Рост индикатора плотности жилой застройки говорит о компактном развитии, а снижение — о расползании;

2)разнообразие жилой застройки по типам и этажности в центральной и периферийной частях агломераций (индивидуальная жилая застройка, малоэтажная, среднеэтажная или многоэтажная многоквартирнаязастройка,блокированнаязастройка).Приоритет, отдаваемый более высотной, многоэтажной, застройке в центральных частях агломерации или индивидуальной, блокированной и иной малоэтажной застройке в периферийных частях агломерации говорит о сбалансированномпространственномразвитии,обратная ситуация — о дисбалансе в пространственном развитии;

3)наличие зон смешанной застройки (общественно-деловых зон

сосновным видом разрешенного использования земельных участков, предусматривающим жилищное строительство). Если такие зоны присутствуют в ядре агломерации, обеспечивающем функции делового и административного центра, то при прочих равных условиях сокращаются транспортные издержки за счет сокращения расстояний между домом и работой, а также повышается интенсивность использования территории.

Таким образом, было предложено учесть как количественный параметр плотности, так и качественный параметр развития территории агломерации при оценке индекса городского расползания на основе запланированных в генеральных планах показателей.

Предложенная методика оценки индикаторов индекса городского расползания представлена в табл. 5.10. Итоговое значение индекса рассчитывается как среднее арифметическое между значениями индикаторов индекса.

Чем ближе значение индекса к 1, тем более компактно пространственное развитие, и наоборот, чем ближе значение индекса к 0, тем больше городское расползание. Таким образом, рейтинг городских агломераций по данному индексу строится путем ранжирования полученных значений индекса по убыванию от 1 до 0, т.е. от более компактного к более расползающемуся пространственному развитию.