книги2 / 234

качества городской среды и создает спрос на вновь построенное в рамках таких проектов жилье в центральных и срединных районах городов. Однако федеральный проект «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» практически в полной мере ориентирован на бюджетные источники, а доля внебюджетных источников составляет лишь 1,5%.

В паспорте национального проекта указано, что в 2019–2024 гг. будет расселено 9,54 млн кв. м общей площади непригодного для проживания жилищного фонда, для чего планируется направить 507,156 млрд руб., в том числе, как уже указывалось, лишь 7,4 млрд из внебюджетных источников (1,5%). Иными словами, в соответствии с такими планами будет расселено лишь 39% от объема аварийного жилищного фонда на конец 2017 г., по данным Росстата, или73%отобъемааварийногожилищногофондана1июля2018г., по данным Фонда ЖКХ1.

Во-первых, само по себе такое расхождение оценок (почти в 2 раза) объема аварийного жилищного фонда по данным Росстата (данные предоставляются Росстату Минстроем России) и данным Фонда ЖКХ представляется существенной проблемой.

Во-вторых, неясно, каким образом данный проект решает поставленную президентом задачу обеспечить устойчивое сокращение непригодного для проживания жилищного фонда.

На конец 2017 г., по данным Росстата, объем аварийного жилищногофондаувеличилсяна1,9млнкв.мпосравнениюсобъемом на конец 2016 г. Целевыми показателями запланировано на 2023 и 2024 гг. расселение непригодного для проживания жилищного фон- давобъеме2,88млнкв.м—в1,5разабольше,чемежегодноеувели- чение аварийного жилищного фонда, т.е. из уже накопленного объема планируется расселять в год порядка 1 млн кв. м. Но исходя из указанных темпов признания аварийными многоквартирных домов и запланированных объемов их расселения в 2018–2022 гг. к началу 2023 г. объем аварийного фонда составит 30,32 млн кв. м (если основываться на данных Росстата на конец 2017 г.) или 17,95 млн кв. м (если основываться на данных Фонда ЖКХ). То есть на расселение такого накопленного объема аварийного жилищного фонда уйдет 30 или 18 лет соответственно, что можно охарактеризовать как тен-

1По данным Росстата (по предоставленным ему данным Минстроя России), на конец 2017 г. объем аварийного жилищного фонда составил 24,6 млн кв. м общей площади. При этом, по данным Фонда ЖКХ, согласно информации, сформированной на основании приказа Минстроя России от 30 июля 2015 г. № 536/пр, по состоянию на 1 января 2018 г. площадь аварийного жилищного фонда, требующего расселения, составила 12,23 млн кв. м., а по состоянию на 1 июля 2018 г. — 13,12 млн кв. м.

денцию «устойчивого сокращения» с весьма высокой степенью условности.

При этом понятно, что сегодня признание многоквартирных домов аварийными сдерживается в силу ограниченных объемов средств на их расселение, и многие ветхие дома по своему состоянию уже трудноотличимы от тех, что официально признаются аварийными.

Федеральный проект «Формирование комфортной городской среды» ориентирован лишь на «косметические» преобразования в формате благоустройства территорий, а не на изменение структуры застройки в целях уменьшения доли ветхой, аварийной застройки и не на вовлечение в градостроительные процессы заброшенных пустующих территорий.

Вместе с тем проект «Жилье» содержит довольно одиозную задачу по дальнейшему упрощению изъятия земельных участков в целях реализации проектов по комплексному и устойчивому развитию территорий. Но уже сегодня действующей статьей 5612 ЗК РФ предусмотрен крайне простой порядок такого изъятия, который пока так и не решается применить ни один город, поскольку такой порядок может быть оспорен в Конституционном суде. В то же время существует успешный подход к иному законодательному регулированию данного вопроса в рамках реализации программы реновации жилищного фонда в Москве, при котором применяются современные процедуры выкупа недвижимости, предусматривающие принудительный выкуп только у меньшинства собственников приусловии,чтодоминирующеебольшинствосогласилосьпринять участие в программе добровольно.

Представляется, что и в условиях ограниченных бюджетных возможностей задачу переселения граждан из аварийного жилищного фонда следует решать:

1)по возможности за счет средств частных инвесторов в рамках реализации проектов по развитию застроенных территорий, а бюджетные средства предоставлять только в случае нерентабельности таких проектов;

2)исходя из социально обоснованных обязательств государства по оказанию жилищной поддержки гражданам, переселяемым из аварийного жилищного фонда, т.е. с учетом как их жилищной нуждаемости (если жилое помещение в аварийном фонде являетсядлясемьиединственным),такиуровняихдоходов(если доходы семьи не позволяют самостоятельно решить жилищную проблему).

Некоторые такие новые направления повышения эффективности процесса ликвидации аварийного жилищного фонда зафиксированы в поручениях президента1. В их числе создание привлекательных для застройщиков условий при реализации механизма по развитию застроенных территорий, а также расширение механизмов переселения граждан из аварийного жилищного фонда, включающих создание специализированного жилого фонда, предоставление жилых помещений по договорам найма, субсидированной льготной ипотеки, дополнительных социальных выплат.

Остается надеяться, что такие новые направления найдут свое воплощение при реализации национального проекта.

2.Целевой объем ввода жилья 120 млн кв. м к 2024 г. представляется существенно завышенным с учетом ограничений спроса населения на жилье (в первую очередь ограниченного доходами), а также ограничений на стороне предложения, имея в виду серьезные изменения в сфере финансирования жилищного строительства (переход от прямого использования средств граждан по договорам участия в долевом строительстве к проектному финансированию).

Такие объемы теоретически могут быть достигнуты лишь при расширении линейки новых жилищных продуктов, ориентированных на другие целевые группы спроса, как по доходу, так и по другим социальным характеристикам, в том числе: строительство арендного жилья; организация строительства различными некоммерческими формами объединений граждан, в том числе жилищ- но-строительными кооперативами; развитие новых форм девелоп­ мента в рамках обновления уже застроенных, но деградирующих территорий, в первую очередь в центральных и срединных зонах городов. Однако паспорт национального проекта не содержит ни одной задачи по развитию таких новых форматов жилья, как арендное жилье, жилищно-строительная кооперация и т.д.

3.Тема жилищного обеспечения льготных категорий граждан, имеющих право на поддержку в решении жилищных проблем, не раскрыта в должной степени. Зафиксирована лишь самая общая задача — реализация мероприятий, осуществляемых федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по оказанию гражданам поддержки в улучшении жилищных условий, включая обеспечение жильем категорий граж-

1 См. перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания

счленами правительства по вопросу переселения граждан из аварийного жилищного фонда от 23 октября 2018 г. на официальном сайте Президента Российской Федерации: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/58884/

5.4. Оценка качества градостроительной и жилищной политики на уровне российских городских агломераций1

В целях оценки качества градостроительной и жилищной политики в разрезе 17 российских городских агломераций была использована следующая система индексов качества градостроительной политики, рассчитываемых на основе данных, полученных по результатам анализа документов градостроительного регулирования отдельных муниципальных образований рассматриваемых агломераций:

1)индекс жесткости градостроительного регулирования;

2)индекс городского расползания;

3)индекс согласованности градостроительной политики;

4)индекс конфликтности градостроительной политики.

Оценка подобных индексов (особенно первых двух) довольно широкораспространенавзарубежныхисследованияхвобластианализа городской экономики и градостроительного регулирования.

5.4.1. Индекс жесткости градостроительного регулирования

Краткий обзор походов к оценке индекса жесткости градостроительного регулирования за рубежом

Анализу влияния жесткости градостроительного регулирования на цены на жилье посвящены многочисленные научные исследования, в первую очередь американских ученых, накопивших большой опыт специальных обследований соответствующих процессов. Такие исследования начали проводиться еще с 60-х годов прошлого века и продолжаются сегодня. В работе ученых из Калифорнийского университета в Беркли Джона М. Квигли и Ларри А. Розенталя «Эффекты регулирования землепользования на цены на жилье: что мы знаем? что мы можем узнать?» подробно обобщены научные результаты этих многочисленных исследований и сделан следующий вывод:

1В настоящем подразделе используются материалы исследования «Анализ состояния жилищной сферы на территориях основных российских городских агломераций», выполненного фондом «Институт экономики города» по заказу Фонда единого института развития в жилищной сфере АО «ДОМ.РФ» в 2018 г.

«Эффективное управление жилищным строительством и рынками жилья представляет собой сложную задачу для регуляторов землепользования. В теории чрезмерные ограничения землепользования ограничивают предложение застройки, переориентируя строительство к менее плотной застройке и созданию бóльших по размерам и болеедорогимжилищам.Частовозникаетконфликтмеждуместными интересами и региональными потребностями, и лица, принимающие решения, вынуждены очень тщательно искать компромисс… Программы помощи в обеспечении жильем домашних хозяйств с низкимидоходамимогутстолкнутьсяспрепятствиями,связаннымисограничениями плотности застройки, числа и размера жилых единиц.

Научная литература, основанная на эмпирических исследованиях эффектов такого регулирования на цены на жилье, весьма различна как по качеству исследовательских методов, так и по строгости результатов. Некоторые из статей, заслуживающих доверия, подтверждают указанные теоретические ожидания. Когда местные регуляторы фактически исключают землю из возможного предложения застройки (в рамках либо зонирования, либо “управления ростом”, либо через другое регулирование), то фактор производства “земля” и конечный продукт (жилье) могут стать дороже. Ограничения максимальной высоты и плотности застройки, установление границ роста городских территорий и длительные процедуры получения разрешений на строительство — все эти факторы могут сопровождаться ростом цен на жилье. Однако научная литература не смогла выявить жесткую и прямую причинную связь, поскольку различия как в наблюдаемых регулированиях, так и в аккуратности методологий не позволяют провести широкое обобщение результатов. Большое число исследований, посвященных регулированию землепользования и контролю роста городских территорий, показывают несущественное влияние или отсутствие влияния на цены на жилье, иногда подразумевая, что местное регулирование является симоволическим, неэффективным или просто не контролируется на практике»1.

Среди научных работ, которые подтверждают влияние жесткого градостроительного регулирования в целом и зонирования территорий в частности на повышение цен на жилье, можно привести работы американского исследователя Стефена Мальпецци, который

1Quigley J. M., Rosenthal L. A. The Effects of Land Use Regulation on the Price of Housing: What do We Know? What Can We Learn? // Cityscape: A Journal of Policy Development and Research. 2005. Vol. 8, N 1. P. 69‒70.

давноужеизучаетэтупроблему.Ещевстатье1996г.1 наосновеанализа городских агломераций в США (metropolitan statistical areas) им даны количественные оценки влияния на повышение цен на жилье и на ставки найма жилья перехода от мягкого градостроительного регулирования к более жесткому (роста на 17% в отношении медианных ставок найма и 51% — медианных цен на жилье).

Вдругой работе Мальпецци, совместно со Стефеном Мейо, данная проблема исследовалась в отношении Малайзии, в том числе в сравнении с Таиландом и Южной Кореей с учетом уровня жесткости или мягкости градостроительного регулирования в этих странах2. В Малайзии применяются жесткие стандарты землепользования и инфраструктуры (размеры дорог, тротуаров, требования к обеспечению общественной инфраструктурой), административных процедур допуска к строительству и требований по строительству доступного жилья. Подобные жесткие требования применяются и

вЮжной Корее — в отличие от Таиланда, где таких требований меньше. В результате моделирования в этой работе было показано, что в странах с более жестким регулированием (в Малайзии и Южной Корее) предложение жилья менее эластично по цене, тогда как

вТаиланде эластичность предложения жилья относительно более высока и сравнима с эластичностью в США.

Жесткость градостроительного регулирования землепользования и застройки в городах может различаться по набору и видам установленных ограничений, в том числе воздействующих на цены на жилье. Джон М. Квигли и Ларри А. Розенталь проанализировали различные классификации многообразных методов регулирования землепользования, применяемых в США3.

Вчастности, Элизабет Дейкен предложила следующую классификацию таких методов в целях оценки их экономических эффектов:

• пределы и географические предпочтения по плотности и интенсивности застройки;

• стандарты дизайна и использования земельных участков и зданий;

1Cм.: Malpezzi S. Housing Prices, Externalities, and Regulation in U.S. Metropolitan Areas // Journal of Housing Research. 1996. Vol. 7, N 2. P. 209‒241.

2См.: Malpezzi S., Mayo S. K. Getting Housing Insentives Right: A Case Study of the Effects of Regulation, Taxes and Subsidies on Housing Supply in Malaysia // Land Economics. 1997. Vol. 73, N 3. P. 372‒391.

3Далее меры, определяющие жесткость градостроительного регулирования, описываются на основе обзора научных источников в: Quigley J. M., Rosenthal L. A. The Effects of Land Use Regulation on the Price of Housing: What do We Know? What Can We Learn? // Cityscape: A Journal of Policy Development and Research. 2005. Vol. 8, N 1. Ссылки на соответствующие исследования даются в соответствии со ссылками, приведенными в указанной работе.

•перенос затрат с местных сообществ на застройщиков;

•исключение земли из предложения для застройки;

•прямой и косвенный контроль роста в отношении объемов за-

стройки и численности населения1.

Энтони Доунс перечисляет несколько типов регулирования, которыевлияютнаувеличениесроковиповышениезатратнажилищное строительство: ограничения землепользования, строительные нормы и правила, защита окружающей среды, требования к процедурам и др.2 При этом Доунс выделил три вида такого влияния: прямое ограничение предложения жилья и земли для жилищного строительства, прямое увеличение затрат, увеличение сроков застройки. Кроме того, ограничение предложения доступного жилья также сокращает ценовую конкуренцию, которая могла бы понизить цены на существующее жилье.

АртурНельсондляанализарегиональныхстратегийроста,втом числе территорий городских агломераций, ввел также такую категорию регулирования землепользования, как «политика по сдерживанию городов»3. Стратегии сдерживания расширения городских территорий появились в целях стимулирования более компактной застройки, сохранения земельных ресурсов для сельскохозяйственной деятельности и в экологических целях, для снижения нагрузки на городскую инфраструктуру. Три основных фактора объясняют бум в США мер по контролю за расширением территорий застройки городов: явный рост численности их населения, изменение направления роста в сторону городских окраин, а также осознание обществом такого расширения как причины транспортных проблем, пробок и снижения качества жизни.

Для сдерживания расширения территорий используются такие методы, как зонирование больших предельных размеров земельных участков (не менее 10 акров), установление исключительного их использования для целей сельского хозяйства или как лесных зон, других пространств, свободных от застройки, специальная оценка стоимости земли и др.

1Cм.: Deakin E. Growth Controls and Growth Management: A Summary and Review of Empirical Research // Understanding Growth Management: Critical Issues and a Research Agenda / ed. by David J. Brower, David R. Godschalk, and Douglas R. Porter. Washington, DC: The Urban Land Institite, 1989.

2Cм.: Downs A. The Advisory Commision on Regulatory Barries to Affordable Housing: Its Behavior and Accomplishments // Housing Policy Debate. 1991. N 2 (4). H. 1095‒1137.

3Nelson A. Effects of Urban Containment on Housing Prices and Landowner Behavior // Land Lines. 2000. N 12 (3). H. 1‒3.

Маделин Гликфелд и Нэд Левин провели анализ 907 методов контролязаростомгородскихзастраиваемыхтерриторийв443различных юрисдикциях в Калифорнии, включая специальные меры, затрагивающие темпы, интенсивность строительства, качество инфраструктуры и пространственное расположение новой жилой, коммерческой и производственной застройки1. Такие методы, в частности, включают:

1)ограничения на рост численности населения;

2)ограничения на выдачу разрешений на строительство жилья;

3)постановления в отношении публичной инфраструктуры;

4)сокращение объемов зонирования для жилищного строительства;

5)обязательное согласие жителей на увеличение объема зонирования для застройки;

6)обязательное квалифицированное большинство голосов местных советов за увеличение объема зонирования для застройки;

7)ограничения площади коммерческой застройки;

8)ограничения площади производственной застройки,

9)ограничения инфраструктуры для коммерческой/производственной застройки;

10)сокращение объемов зонирования для коммерческой/производственной застройки;

11)ограничение высотности коммерческой застройки;

12)включение элементов управления ростом в генеральный план. Авторы показали, что различия в применении таких мер опре-

деляются размером юрисдикции. Такие меры не применяются или применяются в меньшей степени в юрисдикциях с меньшей численностью населения, с более низким уровнем его образования, но с незначительной дифференциацией по расовому и этническому составу.

В целом Джон М. Квигли и Ларри А. Розенталь констатируют, что меры по такому контролю за ростом территорий городов не всегда приводят к желаемому результату в силу многих причин. Например, регулирование осуществляется на местном уровне, а расширение городов затрагивает региональную проблематику и проблемы городских агломераций, регулирование не может противодействовать внешнему фактору со стороны свободной миграции населения, и поэтому на практике планы по сдерживанию роста редко воплощаются в жизнь.

1См.: Glickfeld M., Levine N. Regional Growth… Local Reaction: The Enactment and Effects of Local Growth Control and Management Measures in California. Cambridge, MA : Lincoln Institute of Land Policy, 1992.

Квигли и Розенталь со ссылкой на работу Нэда Левина1 приводят весьма детальный и обширный перечень применяемых методов регулирования землепользования и застройки на муниципальном уровне в Калифорнии (табл. 5.6).

Таблица 5.6 Типы регулирования землепользования на муниципальном

уровне в Калифорнии, США2

1Cм.: Levine N. The Effects of Local Growth Controls on Regional Housing Production and Population Redistribution in California // Urban Studies. 1999. N 36 (12). P. 2047‒2068.

2Таблица приводится в некотором сокращении исключительно в целях иллюстрации разнообразия применяемых методов.