книги2 / 234

род с физическими ограничениями для расширения. Порядка 34% населения Большого Ванкувера нуждаются в улучшении жилищных условий. Предложение рыночного арендного жилья недостаточно — наблюдается ежегодный дефицит порядка 2,5 тыс. жилых единиц, доля свободных арендных квартир менее 1%.

Федеральное финансирование на строительство доступного жильявВанкуверепредоставляетсяврамкахСоглашенияодоступном жилье между Канадой и Британской Колумбией.

В Ванкувере действует два плана — План развития центра (Central Area plan, утвержден в 1991 г. и многократно изменялся) и План города (City Plan, утвержден в 2003 г.). Оба плана нацелены на создание узловых центров — точек пересечения рабочих мест, городской инфраструктуры, транспорта. К таким узловым центрам относятся Даунтаун, Центральный Бродвей и несколько городских районных центров. Доступное жилье в Ванкувере сосредоточено в районе Восточный Даунтаун, в отношении которого в 2005 г. принят Жилищный план. Рынок недвижимости этого района считается не самым привлекательным, хотя он содержит ядро старого центра Ванкувера — Gastown.

Градостроительная политика Ванкувера предусматривает переговоры с девелоперами в целях заключения жилищных соглашений по строительству недорогого жилья. В рамках таких соглашений в обмен на определенные бонусы может быть построено жилье по федеральным и региональным программам, жилье по регулируемым ценам, жилье, находящееся под управлением или в собственности некоммерческих организаций, арендные жилые единицы с регулируемыми ставками аренды, жилье для людей со специальными потребностями и т.д.

Планом развития Восточного Даунтауна установлено требование, согласно которому, если плотность застройки земельного участка превышает определенное значение, то в таком здании должно быть не менее 20% социального жилья (по площади или по количеству жилых единиц). В качестве стимулов используются бонусы по площади здания и этажности, по требованиям к парковочным местам, размерам жилых единиц. В обмен на такие бонусы девелоперы в рамках жилищных соглашений гарантируют, что жилье будет использоваться как арендное, а не для продажи.

Муниципалитеты гарантируют, что жилье будет построено и предоставлено как доступное. Для этого используется ряд обеспечительных инструментов, в том числе юридические соглашения (включая регистрацию сроков и условий предоставления доступно-

го жилья в отношении титула на землю), возможность строительства и предоставления доступного жилья до получения разрешения на строительство, предоставление аккредитива в размере стоимости доступного жилья в качестве денежной гарантии выполнения обязательства по созданию доступного жилья.

ВВанкувере действует постановление о сохранении жилых еди-

ниц с одной комнатой (Single Room Occupancy units, 2003). В соот-

ветствии с этим постановлением собственники, которые желают преобразовать или ликвидировать такое жилье, должны получить специальное разрешение и заплатить городу определенный денежный взнос. В то же время при строительстве таких жилых единиц предоставляются регуляторные послабления.

В2007 г. на уровне Metro Vancouver была принята Региональная стратегия доступного жилья, направленная на увеличение предложения и разнообразия недорогого жилья. Стратегией предусмотрено применение муниципалитетами таких механизмов, как сокращение размеров земельных участков, внедрение инклюзивного зонирования или бонусов по плотности застройки, смягчение требований по парковкам, сохранение арендного жилья, ограничение конверсии арендных домов в кондоминиумы и др.

Концепция экоплотности (EcoDensity) возникла в 2006 г. в целях более равномерного расселения растущего населения по территории города, а не его концентрации в центре. Политика экоплотности направлена также на сокращение расстояний, которые нужно преодолевать на транспорте, — на компактное размещение жилья, магазинов, инфраструктуры, и позволяет улучшить экологию города.Длястроительстватаунхаусовималоэтажныхмногоквартирных домов было изменено зонирование районов вблизи магистральных улиц, разрешение уплотнительной застройки повлекло за собой изменение зонирования всех районов с индивидуальной застройкой, менее жесткими стали ограничения на ведение бизнеса на дому.

Великобритания, Большой Лондон

Задача создания доступного жилья является главной для национального градостроительного законодательства Соединенного Королевства. Ключевой подход к решению этой задачи — строгая оценкажилищныхпотребностейивыработкавсоответствиисними политики на всех уровнях управления. Доступное жилье включает в себя социальное наемное жилье, дешевое жилье в собственности проживающих и наемное жилье с регулируемой арендной платой, которое предоставляется определенным домохозяйствам, не име-

ющим возможности решить свои жилищные проблемы рыночным путем.

Жилищная и градостроительная политика в Великобритании подверглась существенному реформированию в ответ на катастрофический дефицит предложения нового жилья начиная с 1970-х годов. Повестка реформ была закреплена в правительственной программе «Жилище будущего: более доступное, более устойчивое»

(Government’s Housing Policy Green Paper «Homes for the future: more affordable, more sustainable»). Основная задача — резкое увеличение объемов строительства нового жилья с 185 тыс. единиц в 2007 г. до 240 тыс. единиц в год к 2016-му.

Национальный совет по жилищной политике и планированию, контролируемый независимым наблюдательным органом, определяет направления развития доступного жилья. Этот совет разработал методологию оценки влияния предложения жилья на его доступность и использует такие оценки для содействия региональным и местным властям в определении соответствующих целей и постановке задач.

Местные власти в Великобритании играют ключевую роль в оказании жилищной поддержки и традиционно отвечают за градостроительную политику и предоставление социального жилья. На национальном уровне действует программа предоставления грантов муниципалитетам (Housing and Planning Delivery Grant).

Гранты предоставляются при условии, что муниципалитеты докажут градостроительную возможность достижения целевых объемов строительства в соответствии с определенной национальным правительством градостроительной политикой, нацеленной на удовлетворение жилищной потребности (Planning Policy Statement Three, 2006) .

В рамках стратегии увеличения объемов строительства жилья в основном применяются два подхода — формирование специальных свободных территорий для большого объема строительства и стратегия экогорода, когда приоритет отдается редевелопменту промышленныхзон.Приэтомпредусмотрено,чтоновоежильедолжно строиться в основном на существующих городских территориях с учетом требований по охране окружающей среды, в том числе по минимизации выбросов углерода.

Свободныеземливгосударственнойимуниципальнойсобственности используются как рычаг для государственно-частного партнерства в целях городской реновации. Такая земля предоставляется для строительства жилых единиц в совместной собственности

(shared ownership) домохозяйств (которые удовлетворяют определенным требованиям) и муниципальной жилищной компании.

Средства государственных фондов инфраструктуры в основном направляются на территории, где предполагается активизация жилищного строительства. Плюс к этому существуют и местные фонды, из которых финансируется обеспечение инфраструктурой конкретных новых территорий массовой застройки и экогородов.

Национальное законодательное регулирование градостроительной сферы установлено Законом о городском и сельском плани-

ровании (The Town and Country Planning Act), принятым в 1990 г.

В соответствии с ним региональные и местные власти утверждают планы по детальному регулированию землепользования. Такое регулирование имеет приоритет над национальным регулированием, за исключением особых случаев, когда национальной политикой предусмотрено иное. Обеспечение жильем является таким особым случаем. Национальный закон обязывает региональные и местные власти предусматривать в своих градостроительных планах обеспечение всех групп населения необходимым предложением жилья, в том числе доступным жильем и жильем для людей со особыми потребностями.

На национальной уровне в 1992 г. утверждено Руководство по градостроительной политике, которому обязаны следовать региональные и местные власти. В этом Руководстве установлен порядок, в соответствии с которым региональные власти обязаны устанавливать целевые показатели по предложению жилья, включая оценку оптимального соотношения между доступным и рыночным жильем. Местные власти обязаны принимать градостроительные планы в соответствии с установленными целевыми показателями. Разработана также подробная методика оценки потребности в доступном жилье, которая должна учитываться при разработке градостроительных планов. На основании последних муниципалитеты проводят переговоры с девелоперами по реализации проектов строительства доступного жилья на определенных такими планами территориях.

Лондон — крупнейший город в Великобритании, в котором живут 7,5 млн человек. Лондон и прилегающая территория активно развивались в последние десятилетия, росла численность населения. По данным правительства Большого Лондона, ежегодная потребностьвновомжильесоставляет35тыс.жилыхединиц,изкоторых 65% должны быть доступными.

План Лондона (London Plan) устанавливает регуляторные и правовые основы градостроительного процесса в городских округах (borough). В 2004 г. в План Лондона была включена цель достижения 50-процентной доли доступного жилья в новом строительстве. Из этой доли, в свою очередь, 70% должны приходиться на социальное наемное жилье, а 30% — на так называемое промежуточное жилье, собственность на которое разделена между жилищной ассоциацией и домохозяйством с невысокими доходами (shared ownership). Ранее местные планы развития округов предусматривали, как правило, только 25% доступного жилья в новом строительстве.

Местные власти в округах обязаны использовать различные градостроительные инструменты для максимизации объемов строительства доступного жилья. В соответствии с Планом Лондона требования в отношении определенной доли доступного жилья должны применяться к проектам, предусматривающим застройку 15иболеежилымиединицами.Вприоритетесмешанноестроительство доступного и рыночного жилья в одном проекте. Однако местные власти вправе по договоренности с девелоперами разрешить строительство доступного жилья на отдельном земельном участке (отдельно от основного проекта) либо установить для девелопера денежную компенсацию.

В2005г.утвержденоРуководствопореализацииПланаЛондона

вчасти жилищной обеспеченности. В соответствии с ним местные власти обязаны защищать существующие формы дешевого жилья и обеспечивать их вариативность. Если доступное жилье было снесено, оно должно быть замещено новым доступным жильем, с такой же или более высокой плотностью застройки. Также необходимо защищать хостелы, жилье кратковременного (до 90 дней) пребывания, если отсутствует возможность увеличить объем предложения доступного жилья по установленным стандартам. Местные власти должны постоянно искать возможность включить доступное жилье в частные жилищные проекты и проекты смешанной застрой-

ки (Policy 3A.8 Negotiating affordable housing in individual private residential and mixed-use schemes).

ОсновнымотличиемградостроительногорегулированиявВеликобритании от США является важная роль переговорного процесса между властью и девелоперами при принятии градостроительных решений. Это позволяет использовать значительно более гибкие подходы к поиску решений по максимизации объемов доступного жилья в девелоперских проектах.

Нидерланды, Роттердам

Рыночная модель обеспечения необходимого предложения жилья в Нидерландах не была приоритетной вплоть до начала 2000-х годов.

В течение всего XX века предложение земли и жилищное строительство в основном обеспечивались и контролировались центральным правительством и местными властями, а с середины 1970-х годов — также хорошо обеспеченными финансово жилищными ассоциациями. В результате в стране стал активно развиваться сектор социального жилья. В 1980-х годах на его долю приходилось 42% от всех жилых единиц (для сравнения: в 2006 г. — 33%).

Начиная с 1990-х годов политические, экономические, социальные и демографические изменения способствовали изменениям в жилищной и градостроительной политике, в том числе:

•переходу к рыночной модели обеспечения необходимого предложения жилья при сохранении значительной роли жилищных ассоциаций;

•быстрому увеличению доли жилья в собственности домохозяйств (с 43% в 1986 г. до 55% в 2006-м) и формированию в качестве приоритетов политики этой формы жилищного обеспечения;

•формированию новой национальной политики обновления городов, приоритетом которой является повышение дифференциации между различными формами предоставления жилья в целях снижения концентрации социального жилья в опреде-

ленных городских районах.

Роттердам включает в себя 18 муниципалитетов, в которых проживают 1,2 млн человек. Город Роттердам — это крупнейший муниципалитет с населением 600 тыс. человек. Одной из самых острых его социальных проблем является избыточно высокая концентрация социального жилья в центральной части города. В то же время в новых пригородных муниципалитетах доля социального жилья крайне невелика. Например, в городе Роттердаме доля социального жилья составляет 50%, а в некоторых окраинных частях достигает 80%, тогда как в муниципалитете Барендрехт — только 24%.

Существенная доля населения, проживающего в центре города в социальном жилье, — это иммигранты, и такая социальная обособленностьсовременемсталаприводитькнегативнымисоциальным и политическим эффектам. Городом была осознана необходимость подобную концентрацию снижать.

Утвержденный в 2005 г. Жилищный план Роттердама, в котором сформулированы основные направления жилищной политики, установил регулирование, которому должны следовать все муниципалитеты. Он разработан в соответствии с соглашением о пространственном планировании и соглашением о реализации, заключенными между правительством Роттердама и правительствами Нидерландов и провинции, и содержит положения о регулировании, правилах, инструкциях, мониторинге, ковенантах применительно к предоставлению земельных участков, объеме предложения жилья, в том числе социального, жилья для пожилых граждан, мерах по городскому обновлению на 2005‒2010 гг.

Жилищный план был основан на детальном анализе рынка жилья (объемы продаж, новое строительство наемного жилья и жилья для продажи, объемы проектов по сносу и реконструкции жилья), оценке потребностей разных групп населения в разных формах жилья. Реализация Жилищного плана обеспечивалась более детальными планами на уровне каждого муниципалитета, которыми устанавливаются целевые показатели по вводу жилья разного типа по ценовым диапазонам такого жилья. Так, в соответствии с Жилищным планом максимальная доля социального жилья должна составлять 30% от нового строительства, однако для муниципалитетов со значительной долей социального жилья максимальная доля равна 20%.

Результатомтакогорегулированиясталосокращениеколичества муниципалитетов с высокой концентрацией социального жилья с 2001 по 2010 г. на 15%, тогда как в остальных муниципалитетах доля социального жилья увеличилась на 6%.

Австралия

В отличие от рассмотренных выше стран в Австралии длительное время отсутствовала какая-либо взаимосвязь между жилищной политикой и градостроительной, что затрудняло планирование объема доступного жилья в городах. Единственное исключение — Порт-Филлип в Виктории, где уже давно применяются различные инструменты стимулирования обеспечения доступным жильем.

Впервые инструменты градостроительного регулирования для планирования доступного жилья стали применяться в Новом Южном Уэльсе. В их числе различные механизмы защиты существующего дешевого жилья для семей с низкими доходами, снижение барьеров для строительства жилья для пожилых людей или людей с ограниченными возможностями, заключение соглашений (обя-

зательных или добровольных) с девелоперами о строительстве доступного жилья. При этом добровольные соглашения показали меньшую эффективность в сравнении с обязательными требованиями по созданию в рамках девелоперских проектов определенной доли доступного жилья.

В других регионах Австралии подобные инструменты только начинают применяться.

5.3. Взаимосвязь жилищной политики и градостроительной политики в России на национальном уровне

5.3.1. Попытки согласовать жилищную политику с градостроительной на уровне федерального законодательства

Общий правовой контекст реализации государственной жилищнойиградостроительнойполитикивРоссийскойФедерациизафик- сированвЖилищномкодексеРоссийскойФедерации(далее—ЖК РФ), Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ) и в некоторых иных федеральных законах. Уже на уровне такихзаконодательныхактоввидно,чтотемасогласованияжилищной и градостроительной политики пока не является центральной для российского законодательства, хотя по отдельным направлениям предпринимались попытки урегулировать, в частности, вопросы, связанные с созданием механизмов строительства доступного жилья и редевелопментом деградирующих застроенных территорий,втомчислезанятыхаварийнымжильем,другимиветхимиобъектами. В табл. 5.4 представлены четыре наиболее важных примера таких попыток.

Таблица 5.4 Примеры согласования жилищной и градостроительной

политики в российском законодательстве

№141-ФЗ)

Ксожалению, первые две из указанных в табл. 5.4 попыток законодателя урегулировать необходимость согласования жилищной и градостроительной политики на практике пока не увенчались успехом. «Голландские аукционы» по созданию стандартного жилья по

доступным ценам не применяются, примеры создания наемных домов остаются единичными. В то же время, основываясь на итогах первого подготовительного этапа реализации программы реновации жилищного фонда в Москве, законодательное регулирование программы можно признать эффективным. В целом же эффективность такого регулирования можно будет оценить только по мере дальнейшей реализации программы.

Остановимся подробнее на вопросе регулирования развития застроенных территорий в целях ликвидации аварийного и ветхого жилищного фонда, поскольку такое регулирование было апробировано во многих городах (хотя и в ограниченном масштабе) в период до 2017 г.1

До 2017 г. законодательство о градостроительной деятельности предусматривало единственный формат публично-частного партнерства в целях реализации проектов редевелопмента деградирующих застроенных территорий — институт развития застроенных территорий. Главной задачей данного института было ликвидировать аварийные и ветхие многоквартирные дома и организовать строительствонаосвобожденнойтерриториипутемзаключенияорганом местного самоуправления на аукционе договора о развитии застроенной территории с частным застройщиком.

При этом институт развития застроенных территорий имел целый ряд проблем, основными из которых были (и остаются) невозможность обеспечить территориальную целостность проекта из-за невозможности включить в территорию проекта многие виды ветхих объектов, а также сложность консолидации (объединения) территории проекта, требующей выкупа объектов недвижимости у множества собственников при отсутствии четкого механизма согласования интересов таких собственников и сложности финансирования проекта.

Такие проблемы усугубились на законодательном уровне после принятия Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и

1См., например, обзор практики реализации проектов развития застроенных территорий в российских городах в исследовании Института экономики города «Разработка рекомендаций по реализации проектов развития застроенных территорий» (Москва, 2016 г.). URL: http://www.urbaneconomics.ru/sites/default/files/razvitie_zastroennyh_territoriy_ analiticheskiy_material_3.03.17_0.pdf.