книги2 / 17

4.2. Обеспечение конституционных избирательных прав граждан

в условиях цифровизации избирательного процесса

Развитие современных технологий оказывает все большее влияние на со-

временное общество и государство. Современную демократию невозможно представить без информационно-технологических новаций. Изменение струк-

туры политических прав и использование цифровых технологий при реализа-

ции гражданами своих прав на сегодняшний день породило использование в научной, правовой и иной специальной литературе таких понятий, как «элек-

тронное управление», «электронное правительство», «электронная демокра-

тия», «электронное голосование».

Многие исследователи в настоящее время уделяют значительное внимание анализу указанных терминов, которые в правовой и политической науке, а так-

же на международном уровне не имеют единого толкования. Данное обстоя-

тельство обусловлено также тем, что в системе российского права отсутствует специальный нормативный правовой акт, посвященный вопросам применения информационно-коммуникационных технологий в государственном управле-

нии.

По мнению ряда ученых, такое понятие, как электронное управление, ос-

новано на влиянии информационно-коммуникационных технологий на демо-

кратические традиции, институты и процессы, которые определяют порядок осуществления власти, способы и процедуру выражения мнения населения, по-

рядок принятия и реализации решений. Таким образом, ряд исследователей по-

лагают, что электронное управление охватывает использование информацион-

но-коммуникационных технологий в демократических процессах как в рамках электронного правительства, так и в рамках электронной демократии491.

В научной литературе приводятся также иные подходы к определению термина «электронное управление». Так, электронное управление рассматрива-

491 Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовая структура электронного голосования в системе электронной демократии // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 5–8.

331

ется как использование информационно-коммуникационных технологий

на различных уровнях государственной власти, в государственном секторе и за его пределами с целью повышения эффективности управления492.

Другие ученые определяют его как совокупность процессов и институтов,

причем как официальных, так и неофициальных. Управление не обязательно должно осуществляться исключительно со стороны правительства. Частные фирмы (организации), ассоциации фирм, неправительственные организации

а иногда и без них. Таким образом, понятие электронного управления включает в себя в том числе и такое понятие, как электронное участие граждан и организаций493.

Исходя из вышеизложенного, электронное управление в теории трактуют как систему взаимоотношений между органами публичной власти, гражданами и организациями на основе информационно-коммуникационных связей по по-

воду реализации демократии494.

Непосредственно с термином «электронное управление» связано исполь-

зующееся в научной литературе и практике организации государственного управления понятие «электронное правительство».

На современном этапе развития государства и общества категория «элек-

тронное правительство» используется как понятие, обозначающее порядок предоставления государственных услуг в электронном виде495. При этом элек-

тронные услуги характеризуются как значительно более удобные, позволяющие экономить время. Кроме того, обеспечивается большая прозрачность и подот-

четность процесса оказания услуг гражданину.

492 Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовая структура электронного голосования в системе электронной демократии // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 5–8.

493Там же.

494Овчинников В.А., Антонов Я.В. Теоретико-практические аспекты электронной демократии и электронного голосования // Юридический мир. 2013. № 4. С. 18–21.

495Овчинников В.А., Антонов Я.В. Правовая структура электронного голосования в системе электронной демократии // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 5–8.

332

Таким образом, определяя связь между терминами «электронное управление» и «электронное правительство», стоит отметить, что электронное правительство сосредоточено на процессе электронного оказания услуг, в основе которого лежат идеи и принципы электронного управления. В то же время электронное управление является фундаментальным понятием, которое может трактоваться предельно широко и определять основы электронной демократии и электронного голосования.

Электронная демократия — это комплексное представление всех демократических процессов с использованием информационно-коммуникационных технологий, основанное на принципах электронного управления496.

Основной ценностью демократии является обеспечение власти большинства. Электронная демократия направлена на расширение и детализацию этого принципа. Вместе с тем в каждом конкретном государстве концепция электронной демократии реализуется своим способом, связанным с тем, какое значение вкладывается в это понятие.

В частности, в научной литературе отражены две крайние позиции по данному вопросу. Согласно первой позиции электронная демократия есть новые дистанционные способы взаимодействия между гражданами и государственными органами по поводу оказания государственных услуг (в рамках данной концепции понятие «электронная демократия» имеет определенное сходство с понятием «электронное правительство»). При этом правовое положение государства не подвергается изменению497. Такой подход был отчасти воспринят в распоряжении Правительства РФ от 6 мая 2008 года № 632-р «О Концепции

496Антонов Я.В. Электронное голосование и электронная демократия: правовые основы развития и взаимодействия. URL: http://www.st-petersburg.izbirkom.ru/etc/5a.doc (дата обращения: 13.07.2019).

497 Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9; Российская юстиция. 2016. № 12.

333

формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»498.

Согласно второй позиции электронная демократия есть прямой способ осуществления власти народом (так называемая прямая демократия) путем ди-

станционного электронного голосования. Государство при этом становится ис-

полнителем решений народа, а следовательно, его правовое положение, право-

вой статус, конституционно-правовой принцип разделения властей и иные ос-

новополагающие конституционные идеи ставятся под сомнение499.

Следует отметить, что электронная демократия, при условии надлежащей реализации, способствует и обеспечивает повышение прозрачности, подотчет-

ности, уровня участия, открытости, доступности и социальной ориентирован-

ности. Тем самым обеспечиваются возможности участия в политической жиз-

ни, принцип субсидиарности (принцип наилучшего управления), возрастает со-

циальная сплоченность. Надлежащая реализация в данном случае означает устойчивость (регулярная реализация в различных практиках и проектах), вос-

производимость (возможность реализации в различных практиках и проектах)

и институциональную поддержку (создание нормативной правовой и инфра-

структурной базы)500.

Таким образом, электронная демократия представляет собой опору демо-

кратическим процессам, а поэтому она не должна искажать природу существу-

ющих демократических процессов, заменять традиционные демократические институты.

Особую роль в реализации электронной демократии играет демократиче-

ская процедура электронного голосования. Электронное голосование в широ-

ком понимании можно определить как комплексное, информационно обуслов-

ленное направление развития электронной демократии, отражающее ее под-

498 О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2372; 2009. № 12. Ст. 1429.

499 Овчинников В.А., Антонов Я.В. Влияние международных правовых механизмов элек-

тронной демократии на развитие гражданского общества // Юридический мир. 2015. № 11. 500 Там же.

334

линное содержание в том смысле, в каком демократия зависит от мнения граж-

дан. Электронное голосование по мере технологического и концептуального развития приобретает контекст не только формы реализации электронной де-

мократии, но и основного способа ее осуществления. Демократия в исходном смысле этого понятия есть власть народа, а власть осуществляется посредством выбора того или иного варианта поведения, одобренного большинством насе-

ления. В этом смысле перед электронным голосованием открываются перспек-

тивы выражения материального (действительного), а не формального мнения населения путем использования значительно более сложных смешанных изби-

рательных систем, применение которых в рамках традиционного голосования экономически и технически невыгодно501.

Обычно понятие электронного голосования рассматривается в двух смыс-

лах. В узком, как средство для проведения голосования на выборах, либо в ши-

роком, как средство для осуществления (правовая форма реализации) демокра-

тии в электронной форме502.

Также электронное голосование определяется как совокупность информа-

ционно-коммуникационных технологий, обеспечивающих процесс волеизъяв-

ления граждан, основанная на принципах электронного управления503.

Понятия электронного голосования является многоаспектным и рассмат-

ривается с позиции политической науки как новые способы и методы управле-

ния, с позиции технической науки как система современных технологических решений для реализации конкретных политических задач, с позиции экономи-

ческой науки как новый сектор для развития технического производства и ак-

тивизации экономической активности, с позиции социальной науки как новые методы и способы для учета мнения населения и предоставления определенных

501Овчинников В.А., Антонов Я.В. Влияние международных правовых механизмов электронной демократии на развитие гражданского общества // Юридический мир. 2015. № 11.

502Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9; Российская юстиция. 2016. № 12.

503Антонов Я.В. Электронное голосование и электронная демократия: правовые основы развития и взаимодействия. URL: http://www.st-petersburg.izbirkom.ru/etc/5a.doc (дата обращения: 13.07.2019).

335

социальных услуг, и с позиции юридической науки как новое направление, но-

вая область общественных отношений, обладающая своей спецификой и тре-

бующая адекватного правового регулирования. При этом с позиции юридиче-

ской науки и, в частности, с позиции конституционного и избирательного пра-

ва, электронное голосование и электронная демократия являются новой стадией эволюции «классических демократических процедур», таких как выборы и референдум504.

Для российской правовой системы и избирательного права вопрос элек-

тронной демократии и электронного голосования является новым, но его акту-

альность в последнее время обусловлена расширением применения информа-

ционно-коммуникационных технологий в демократических процессах, в част-

ности в современном избирательном процессе.

В силу недостаточности и несистемности конституционно-правового регу-

лирования электронной демократии и электронного голосования в России наблюдается целый ряд вопросов, требующих правового и практического раз-

решения.

Современный этап развития демократических процедур и внедрение ин-

формационно-коммуникационных технологий в сферу государственного управления, а также непроработанность и отсутствие единых подходов к пони-

манию и определению терминов «электронное управление», «электронная де-

мократия» и «электронное голосование» делают актуальным предложение ряда исследователей о разработке и принятии Федерального закона «Об основах электронной демократии в Российской Федерации», который в комплексе уста-

новит основные понятия в сфере электронной демократии, ее правовые требо-

вания и характеристики, порядок применения механизма электронного голо-

сования на избирательных участках, в дистанционных формах реализации права голоса, основы проведения конституционно-правовой экспертизы си-

стемы электронного голосования, правовые требования к качеству информа-

504 Антонов Я.В. Электронное голосование и электронная демократия: правовые основы раз-

вития и взаимодействия. URL: http://www.st-petersburg.izbirkom.ru/etc/5a.doc (дата обращения: 13.07.2019).

336

ционной среды, меры информационной безопасности в системе электронной демократии505.

Одним из первых институтов, связанных с применением информационных и цифровых технологий в избирательном процессе, стал механизм «Мобильный избиратель» или голосование по месту нахождения.

В настоящее время главным направлением совершенствования и развития современного избирательного законодательства является создание максимальных возможностей и удобства для реализации гражданами своих избирательных прав. При этом приоритетной задачей становится необходимость обеспечения гарантий реализации избирателями своего активного избирательного права вне зависимости от их места жительства и нахождения.

Способом реализации поставленной задачи стал новый механизм голосования по месту нахождения «Мобильный избиратель», который позволил избирателям, не имеющим возможности проголосовать по месту жительства, заранее выбрать избирательный участок и реализовать свое активное избирательное право по месту нахождения.

Механизм голосования по месту нахождения был впервые введен в 2017 г.

для тех избирателей, которые по каким-либо причинам не могли в день голосования прийти на свой избирательный участок по месту жительства (командировка, отпуск, проживание за пределами региона не по месту своей регистрации).

1 июня 2017 г. в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были внесены изменения, предусматривающие возможность введения механизма «Мобильного избирателя» на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации506. В случае вне-

505Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9; Российская юстиция. 2016. № 12.

506О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 01.06.2017 № 104-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2017. № 23.

Ст. 3227.

337

сения соответствующих изменений в законодательство субъектов Российской Федерации применение открепительных удостоверений и досрочного голосования отменялось.

Уже в 2018 г. именно «Мобильный избиратель» позволил более чем 5 миллионам избирателей реализовать свое активное избирательное право на удобном избирательном участке по месту нахождения на выборах Президента Российской Федерации.

На территории Алтайского края около 80 тысяч избирателей воспользовались возможностью подачи заявлений о голосовании по месту нахождения на выборах Президента Российской Федерации.

26 декабря 2017 г. в Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 8 июля 2003 г. № 35-ЗС (далее — Кодекс) были внесены соответствующие изменения, предусматривающие использование механизма «Мобильный избиратель» на региональных выборах507.

В частности, п. 14 ст. 95 Кодекса устанавливает, что при проведении выборов Губернатора Алтайского края, депутатов Законодательного Собрания, референдума Алтайского края избиратель, который будет находиться в день голосования вне места своего жительства, вправе подать в комиссию заявление о включении в список избирателей по месту своего нахождения в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации508.

Срок подачи заявления устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в пределах срока, который начинается не ранее чем за 45 дней до дня голосования и заканчивается в 14 часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования.

507О внесении изменений в Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве: Закон Алтайского края от 26.12.2017 № 113-ЗС // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru

508Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от 08.07.2003 № 35-ЗС (в ред. от 07.03.2019) // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. № 87. Ч. 1. С. 31; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru

338

Заявление может быть подано избирателем только лично по предъявлении паспорта (в период замены паспорта — временного удостоверения личности).

Заявление может быть подано с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», через многофункциональный центр предоставления государ-

ственных и муниципальных услуг, если это предусмотрено порядком.

Порядком предусматриваются способы защиты заявления от подделок.

Порядком может быть предусмотрено использование в целях указанной защиты специального знака (марки), при этом порядок должен содержать требование об учете специальных знаков (марок), в том числе при их передаче комиссиями.

Избиратель, подавший заявление, исключается из списка избирателей по месту своего жительства. Избиратель, подавший заявление, может быть включен в список избирателей по месту своего нахождения только на одном участке для голосования. Избиратель, подавший заявление и явившийся в день голосования на участок для голосования по месту своего жительства, может быть включен в список избирателей только по решению участковой комиссии и только после установления факта, свидетельствующего о том, что он не про-

голосовал на участке для голосования по месту своего нахождения. В случае включения избирателя в список избирателей по месту своего жительства он утрачивает право быть включенным в список избирателей по месту своего нахождения.

Информация о подаче заявления избирателем, в том числе об участке для голосования, на котором избиратель, подавший заявление, должен быть в соот-

ветствии с порядком включен в список избирателей, обрабатывается и доводит-

ся до сведения соответствующих территориальных и участковых комиссий,

в том числе с использованием ГАС «Выборы». Информация о числе избирате-

лей, подавших заявления, отдельно по каждому участку для голосования раз-

мещается в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соот-

ветствии с порядком.

339

Постановлением ЦИК России от 06 июня 2018 г. № 161/1316-7 утвержден Порядок подачи заявления о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации (далее — Порядок)509.

В соответствии с указанным Порядком Избирательной комиссией Алтайского края была организована работа по приему заявлений избирателей о включении в список избирателей по месту нахождения на досрочных выборах Губернатора Алтайского края 9 сентября 2018 г.

Решением Избирательной комиссии Алтайского края 21 июня 2018 г.

№ 38/357-7 был определен график приема территориальными избирательными комиссиями и участковыми избирательными комиссиями заявлений о включении избирателей в список избирателей по месту нахождения, в том числе специальных заявлений:

-в рабочие дни (понедельник-пятница) — с 14:00 до 20:00;

-в выходные дни (суббота, воскресенье) — с 10:00 до 14:00510.

На территории Алтайского края прием заявлений избирателей о включении в список избирателей по месту нахождения осуществлялся не ранее чем за 45 дней и не позднее чем за три дня до дня голосования (с 25 июля по 5 сентября 2018 г.) следующими пунктами приема заявлений:

• 80 пунктов приема заявлений на базе территориальных избирательных комиссий: 74 ТИК и 6 дополнительно организованных пунктов приема заявлений в крупных муниципальных образованиях с высоким уровнем миграционных потоков (г. Барнаул, г. Алейск, г. Камень-на-Оби);

509О Порядке подачи заявления о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации: Постановление ЦИК России от 06.06.2018 № 161/1316-7 (ред. от 17.06.2019) // Вестник ЦИК России. 2018. № 11; Официальный сайт ЦИК России.

510О графике приема территориальными и участковыми избирательными комиссиями заявлений о включении избирателей в список избирателей по месту нахождения на досрочных выборах Губернатора Алтайского края: решение Избирательной комиссии Алтайского края от 21.06.2018№ 38/357-7 // Официальный сайт Избирательной комиссии Алтайского края

340