Налоговое право / Зиновьев / налоговая система / Овсянников

Совершенствование отдельных элементов налоговой системы России как фактор экономического развития хозяйствующих субъектов :

АР О345 Овсянников, А. А. (Альберт Анатольевич). Совершенствование отдельных элементов налоговой системы России как фактор экономического развития хозяйствующих субъектов :Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 12.00.14. - Административное право ; Финансовое право ; Информационное право /А. А. Овсянников ; Науч. рук. Н. М. Артемов. -М., 2003. -30 с.-Библиогр. : с. 30.3. ссылок

1. Овсянников, А. А.. Совершенствование отдельных элементов налоговой системы России как фактор экономического развития хозяйствующих субъектов. Общая характеристика работы.. 2. Овсянников, А. А.. Совершенствование отдельных элементов налоговой системы России как фактор экономического развития хозяйствующих субъектов. Основное содержание работы.. 3. Овсянников, А. А.. Совершенствование отдельных элементов налоговой системы России как фактор экономического развития хозяйствующих субъектов. Библиография..

Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одним из первых исследований проблем, сопутствующих осуществляемой в настоящее время реформе налоговой системы, имеющим своей целью защиту интересов налогоплательщика при сохранении их баланса с интересами государства. По результатам исследований диссертант делает выводы и предложения по совершенствованию Актов законодательства о налогах и сборах и других Актов законодательства.

На защиту выносятся следующие основные положения, полученные в рамках проведенного исследования:

1. Возникшие одновременно с появлением государства обязательные платежи в казну государства должны именоваться протоналогами, а не квазиналогами. Одновременно с зарождением протоналогов происходит становление налоговых систем.

2. Налоги есть форма проявления существования государства. Каждый налог изначально несет в себе способность выполнять не только фискальную, но и любую другую функцию («функциональная правоспособность» налога). Возможность эволюционирования «функциональной правоспособности» налога в его «функциональную дееспособность», то есть, наделение налога механизмами, позволяющими ему выполнять иные функции, помимо фискальной функции, производна от занимаемой законодателем позиции.

3. Анализ действующего законодательства, практика его применения, а также научные и научно-практические публикации позволяют утверждать следующее:

3.1. в настоящее время недостатки налогового законодательства устраняются в большинстве случаев в процессе правоприменительной практики, хотя должны выявляться и устранятся уже на стадии законодательного процесса. Значительного сокращения недостатков налогового законодательства можно достигнуть за счет усложнения порядка рассмотрения и принятия налоговых законопроектов;

3.2. несмотря на то, что НК РФ установлен запрет на расширение норм Актов законодательства о налогах и сборах нормами подзаконных актов, МНС РФ продолжает издавать документы, в большинстве своем толкующих нормы НК РФ в пользу государства и по-прежнему требует от налогоплательщиков их соблюдения;

3.3. практика разрешения судебных споров формируется исходя из позиции, основанной на Законе, а не из позиции необходимости поддержания фискальных интересов государства.

4.Налоговую систему Российской Федерации, составляют элементы, объединяющим признаком которых является их закрепление в Общей части Налогового Кодекса РФ:

• система установленных НК РФ налогов и сборов (в настоящее время система налогов установлена Законом РФ от 27.12.91. № 2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации»);

• принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов;

• основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

• права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

• формы и методы налогового контроля;

• ответственность за совершение налоговых правонарушений;

• порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц;

- принципы налогообложения.

5.Налоговая система России должна быть рациональной, то есть оптимальным образом удовлетворяющей следующим характеристикам: справедливость, стабильность, гибкость, понятность, единство, экономическая эффективность (нейтральность), сбалансированность.

6.Авторские предложения и рекомендации по совершенствованию как законодательства о налогах и сборах (в частности, ст.5, ст.35 и ст.56 НК РФ), так и иных нормативных правовых актов (ст.4 Федерального закона от 14.06.94 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»), а также рекомендации по восстановлению некоторых из отмененных льгот (на примере льгот по налогу на прибыль).

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России проводится реформа налоговой системы. Необходимость реформирования вызвана все большим несоответствием существовавшей в 1990-х годах налоговой системы России развивающимся экономическим отношениям. Принятие первой части Налогового кодекса Российской Федерации (НЬС РФ) стало первым этапом реформы. Но сейчас, спустя несколько лет после введения первой части НК РФ, многие ее нормы по-прежнему далеки от совершенства.

Государство должно уделять пристальное внимание этой реформе, поскольку от степени совершенства налоговой системы зависит благосостояние как налогоплательщиков, так и, в конечном итоге, самого государства.

Проведя исследование, автор обнаружил, что в настоящее время ни один правовой акт (ни законодательный, ни подзаконный) не содержит определения понятия налоговой системы и не закрепляет состав ее элементов. Существующие теоретические разработки не образуют единого мнения и не могут заменить собой определение понятия налоговой системы, которое должно быть, как считает диссертант, закреплено в НК РФ. В итоге в России сложилась парадоксальная ситуация, когда исполнительная власть разрабатывает мероприятия по реформированию того, что не определено, а законодательная власть обеспечивает законодательное оформление таких мероприятий в условиях, когда не определен ни объект, ни предмет реформы.

В целях анализа влияния действующей налоговой системы на создание благоприятных условий для развития налогоплательщиков, а также для того, чтобы оценить способствует ли действующая налоговая система экономическому развитию налогоплательщиков, автором были исследованы и обобщены существующие научные разработки, действующие нормативные и ненормативные правовые акты, правоприменительная практика, а также публикации в средствах массовой информации, касающиеся требований, выдвигаемых к налоговой системе. На основе проведенного анализа были сформулированы выводы о необходимости реформирования налоговой системы России, в том числе, и тех ее элементов, реформирование которых сам законодатель считает завершенным.

Актуальность исследования заключается в том, что автор, во-первых, рассматривает связанные с осуществляемым реформированием налоговой системы проблемы (как уже возникшие, так и те, которые еще только могут возникнуть), а, во-вторых, делает это с точки зрения налогоплательщика, его интересов. Безусловно, финансовое право (а значит, и налоговое право как его подотрасль) является по своей природе публичным правом. Вместе с тем, подход к пониманию сути реформирования налоговой системы, а через понимание - и к решению проблем, возникающих в процессе такого реформирования, с позиций не столько государства, сколько налогоплательщика позволяет показать многогранность стоящей перед обществом задачи и решить ее на качественно новом уровне взаимоуважения прав и законных интересов как налогоплательщика, так и государства. Такой подход не противоречит интересам государства, поскольку, защищая добросовестного налогоплательщика, государство заботится и о себе.

Актуальность исследования заключается также в анализе проводимых в настоящее время мероприятий по реформированию налоговой системы, а также в разработанных автором конкретных предложениях по совершенствованию отдельных элементов налоговой системы России.

Понимая, что рассмотреть влияние реформы каждого элемента налоговой системы России на экономическое развитие налогоплательщиков, а также дать собственные предложения по совершенствованию всех элементов в рамках одной работы невозможно, автор ограничил предмет исследования, включив в него только некоторые элементы налоговой системы.

 Степень научной разработанности темы исследования. Правовая деятельность государства в финансовой сфере, и в частности в области налогов, находится под постоянным вниманием и является предметом непрекращающихся дискуссий правоведов, исследующих финансово-правовые проблемы.

Значительный вклад в разработку теории финансового права внесли: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, Д.А. Бекерская, К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, Л.В. Бричко, А.В. Брызгалин, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, И.Г. Гуреев, В.В. Гусева, И.Г. Денисова, Т.С. Ермакова, С.В. Запольский, В.Н. Иванов, Н.А. Куфакова, М.И. Коган, А.Н. Козырин, Н.П. Кучерявенко, В.И. Мартьянов, М.С. Молокотин, В.Г. Пансков, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, С.М. Потапова, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, Д.Г. Черник и другие авторы.

Хотя отдельные аспекты несоответствия создаваемой налоговой системы ее целям затрагивались в различных научно-практических публикациях, однако подробное научное исследование соответствия налоговой системы ее целям, а также анализ влияния отдельных элементов налоговой системы России и результатов их реформы на экономическое развитие хозяйствующих субъектов с позиции самих хозяйствующих субъектов, не проводились. При этом в рамках диссертационной работы автор под хозяйствующими субъектами понимал только налогоплательщиков - юридических лиц.

В ходе работы автором изучены и проанализированы положения и выводы, содержащиеся в трудах не только правоведов в области финансового права, но и правоведов в области административного права (К.С. Вельского), истории и теории государства и права (А.В. Малько). Кроме того, автор изучил и проанализировал положения и выводы, содержащиеся в работах как зарубежных (Дж.Ю. Стиглица), так и отечественных экономистов (В.Г. Панскова, Д.Г. Черника, М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Н.Б. Телятникова, Т.Ф. Юткиной). Автор также обратился к трудам одних из первых отечественных финансистов - М.М. Сперанского и Н.И. Тургенева.

Работы перечисленных авторов послужили теоретической основой исследования.

Целями диссертационной работы являются

-  определение правового понятия принципа налоговой системы; состава принципов, которые должны лежать в основе налоговой системы России с тем,    чтобы    она    обеспечивала    оптимальный    налоговый    режим    для экономической деятельности и развития хозяйствующих субъектов;

-  проверка соответствия действующей в России налоговой системы этим принципам;

-   изучение отдельных элементов налоговой системы, влияющих на экономическое развитие хозяйствующих субъектов;

- разработка конкретных мероприятий по совершенствованию отдельных элементов налоговой системы, которые, по мнению автора, позволили бы создать условия для экономического развития хозяйствующих субъектов, в том числе, изменений и дополнений в действующее законодательство России.

Сформулированные цели предопределили решение следующих задач:

-   проанализировать и обобщить Акты законодательства о налогах и сборах, подзаконные акты (как нормативные, так и ненормативные), а также правоприменительную практику (практику КС РФ, ВАС РФ, ФАС округов), способствующие   основанному   на   существующих   подходах   к   реформе налоговой системы пониманию налоговой системы России, ее содержания;

-   определить принципы, на которых должна быть построена налоговая система   России,   с   тем,   чтобы   эта   система   обеспечила   оптимальный налоговый режим для экономического развития хозяйствующих субъектов с соблюдением интересов государства;

-   оценить  соответствие действующей в России налоговой системы сформулированным принципам налоговой системы;

-    разработать    конкретные    мероприятия    по    совершенствованию рассмотренных     элементов     налоговой     системы     России     в     целях экономического     развития хозяйствующих     субъектов     при     условии соблюдения интересов государства.

Объектом исследования являются как законодательные акты (Конституция РФ, РЖ РФ, иные Акты законодательства о налогах и сборах, иные Акты законодательства), так и подзаконные нормативные и ненормативные акты (постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, приказы МНС России и Минфина России и иные акты), а также правоприменительная практика (практика КС РФ, ВАС РФ, ФАС округов), научные и научно-практические работы правоведов и экономистов.

Кроме научной и учебной литературы по финансовому праву, автор также использовал научную и учебную литературу по конституционному праву, административному праву, истории и теории государства и права, а также материалы текущей прессы, пресс-конференций, материалы, размещенные на интернет-сайтах (в том числе, на интернет-сайтах государственных органов).

Методологическая основа диссертации. Методологической основой исследования являются комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания. При выполнении диссертационной работы использовались общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. Также применялись специально-юридический, грамматический, логический, историко-политический и систематический методы толкования норм права, а также метод анализа источников норм права. Кроме того, осуществлялся сравнительно-правовой, формально-юридический, структурный и функциональный анализ.

Научная новизна исследования заключается, во-первых, в подходе к нему, во-вторых, в выборе рассматриваемых проблем, возникающих у хозяйствующих субъектов в связи с проводимой реформой налоговой системы России, и в третьих, в предложенных автором способах решения этих проблем. Полноценный анализ результатов реформы проводить еще рано, поскольку реформа не завершена. В связи с этим автор исследовал результаты реформы отдельных элементов налоговой системы и их влияние на экономическое развитие хозяйствующих субъектов. Поскольку реформирование налоговой системы было инициировано в целях в том числе обеспечения налогоплательщикам налогового режима, благоприятствующего их развитию, автор подошел к исследованию отношений «налогоплательщик - государство» с позиции налогоплательщика. Остальные элементы новизны исследования определяются выносимыми на защиту положениями.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны теоретические и практические положения:

1.  Устанавливается, что налоговая система России должна основываться на   принципах   стабильности,   гибкости,   юридической   справедливости, понятности, эффективности и единства. В настоящее время эти принципы не соблюдаются.

2. Предлагается разработать  «Правила предварительной проверки не имеющих индивидуального (адресного) характера актов, издаваемых органами, указанными в п.2 ст.4 НК РФ» и утвердить их постановлением Правительства РФ. Предварительная проверка, по мнению автора, необходима для предотвращения появления ненормативных актов, содержащих положения, нарушающие права и законные интересы хозяйствующих субъектов. В соответствии с этими Правилами все не имеющие индивидуального характера акты органов, указанных в п.2 ст.4 НК РФ, предлагается сначала проверять в Министерстве юстиции РФ на предмет выделения из них нормативных актов, нуждающихся в государственной регистрации, и ненормативных актов, не нуждающихся в такой регистрации. Ненормативные акты должны предлагается направлять в специально созданное учреждение для проверки их соответствия Актам законодательства о налогах и сборах РФ. Без положительного заключения этого учреждения ненормативные акты указанных органов не должны издаваться.

3.      Также  предлагается  разработать  «Правила  возмещения  убытков, причиненных незаконными решениями налоговых органов или незаконными действиями   (бездействием)   их   должностных   лиц»   и   закрепить   их   в отдельном    федеральном    законе    либо    в    НК    РФ,    дополнив    его соответствующим   Разделом   VII, I.   Эти   Правила   предлагаются   в   целях конкретизации     порядка     осуществления     налогоплательщиком     права возмещения убытков, в том числе, расходов в оплату услуг представителей в суде по спору с налоговым органом если суд принял решение в споре в пользу налогоплательщика.

4.      Кроме того, рекомендуется усложнить законодательный процесс, дополнив его между первым и вторым чтениями законопроекта новым этапом  проверки  законопроекта  и  таблицы  поправок  к  нему.  В  целях обеспечения работоспособности предложенного автором механизма проверки в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ предлагается ввести разработанные автором дополнения.

5.      Устанавливается, что отказ государства от всех налоговых льгот по налогу на прибыль необоснован. В борьбе государства с недобросовестными налогоплательщиками, незаконно использующими  налоговые льготы для уклонения от уплаты налогов, в результате отмены всех льгот по налогу на прибыль пострадали в первую очередь добросовестные налогоплательщики.

6.  Предлагается предусмотреть в главе 25 НК РФ льготы в отношении следующих наиболее значимых как для налогоплательщика, так и для государства направлений: инвестиционного и НИОКР.

Для стимулирования инвестиционной активности наиболее эффективным представляется совмещение льготы по капитальным вложениям и ускоренной амортизации. Для стимулирования НИОКР, а также использования результатов НИОКР в производственной деятельности налогоплательщика наиболее эффективным представляется (одновременно с возможностью уменьшения налогооблагаемой прибыли на сумму расходов на НИОКР) предоставить налогоплательщику право в случае достижения им положительного результата в НИОКР выводить из-под налогообложения дополнительно часть облагаемой прибыли, размер которой будет зависеть от суммы, направленной на НИОКР.

7. В действующее законодательство РФ предлагается внести следующие изменения и дополнения, разработанные автором:

7.1. НК РФ предлагается дополнить статьей 3.1. «Принципы налоговой системы России», устанавливающей перечень принципов, которым должна соответствовать налоговая система России, и раскрывающей содержание этих принципов, следующего содержания:

«1. Налоговая система России основана и функционирует на принципах стабильности, юридической справедливости, гибкости, понятности, единства и эффективности.

Принципами налоговой системы России являются основополагающие установки, которым должна соответствовать налоговая система России в целях обеспечения оптимального налогового режима для экономического развития налогоплательщиков (плательщиков сборов) и соблюдение которых обязательно при любом изменении существующего в стране налогового правопорядка с учетом соотношения интересов налогоплательщиков (плательщиков сборов) и государства.

2.   Принцип  стабильности  налоговой системы  России  означает,  что изменение  любого    элемента   налоговой    системы   России    в   течение календарного   года допускается   лишь   в   том   случае,   если   однозначно улучшает положение налогоплательщиков.

3.  Принцип гибкости налоговой системы России означает обязательное изменение налоговой системы России (или отдельных элементов налоговой системы), которое должно быть проведено по результатам ежегодного исследования ее соответствия сложившейся в стране экономической ситуации, если такое исследование выявит какое-либо несоответствие, а также по результатам исследования Актов законодательства о налогах и сборах РФ на предмет наличия в них противоречий, нарушений, пробелов или иных недостатков, если они будут выявлены в результате такого исследования.

4. Принцип юридической справедливости налоговой системы России означает отсутствие возможности произвольного толкования органами исполнительной власти установленных законодателем правил налогообложения, а также осуществление контроля за разрешенным законодателем нормотворчеством в сфере налогообложения органов исполнительной власти.

5. Принцип понятности налоговой системы России означает четкое, подробное изложение органом законодательной (представительной) власти правил налогообложения, отсутствие в них внутренних противоречий, а также отсутствие возможности их неоднозначного понимания разными участниками налоговых правоотношений.

6.    Принцип единства налоговой системы России означает действие в пределах границы РФ единых правил налогообложения, формирование в пределах   границы  РФ  единообразной   судебной   практики   по   вопросам налогообложения, распространение действия норм НК РФ на все платежи налогового   характера,   а   также   целостность   составляющих   налоговую систему элементов и организационной структуры самой налоговой системы.

7.    Принцип эффективности налоговой системы России означает полноту выявления   источников   доходов,   максимально    возможную   дешевизну исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а также отсутствие технико-юридических недостатков в законодательстве о налогах и сборах.».

7.2. Пункт 1 статьи 5 НК РФ предлагается изложить в новой редакции: «1. Акты законодательства о налогах вступают в силу с 1-го числа налогового  периода  по  соответствующему  налогу,  наступающего  после истечения   одного   месяца   со  дня   их   официального   опубликования,   за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении   одного   месяца  со  дня   их   официального  опубликования,   за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, и не ранее, чем истечет один месяц со дня их официального опубликования.

Субъекты Российской Федерации принимают Акты законодательства о региональных налогах и сборах, вводящие налоги и (или) сборы на своей территории, не ранее, чем вступят в силу главы части второй Налогового Кодекса РФ, посвященные этим налогам (сборам). Акты законодательства о региональных налогах и сборах вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом вступления в силу глав части второй Налогового Кодекса РФ, посвященных соответствующим региональным налогам (сборам), но не ранее истечения одного месяца со дня официального опубликования этих Актов.

Представительные органы местного самоуправления принимают акты, вводящие местные налоги и (или) сборы на своей территории, не ранее, чем вступят в силу главы части второй Налогового Кодекса РФ, посвященные этим налогам (сборам). Акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах (сборах) вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом вступления в силу глав части второй Налогового Кодекса РФ, посвященных соответствующим местным налогам (сборам), но не ранее истечения одного месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о налогах и сборах, подписанные Президентом РФ 31 декабря текущего календарного года, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и акты представительных органов местного самоуправления, подписанные соответственно главой субъекта Российской Федерации (главой местного самоуправления) 31 декабря текущего календарного года, могут быть официально опубликованы не ранее 1 января года, следующего за годом их подписания.

Нормы, каким-либо образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, не должны содержаться в Актах законодательства о налогах и сборах, указанных в пунктах 3 и 4 настоящей статьи.

Нормы, каким-либо образом улучшающие положение налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей не должны содержаться в Актах законодательства о налогах и сборах, указанных в пункте 2 настоящей статьи.

Акт законодательства о налогах и сборах может иметь обратную силу, только если все его нормы улучшают положение налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей.».

7.3.   Статью   35   «Ответственность  налоговых   органов,  таможенных органов,   органов   государственных   внебюджетных   фондов,   а  также  их должностных лиц» НК РФ предлагается дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«Судебные издержки налогоплательщика (плательщика сбора) являются его убытками и подлежат возмещению ему при условии, что они были действительно понесены указанным лицом, были необходимы и соответствуют обычным расценкам лица, представлявшего налогоплательщика (плательщика сбора) в суде, а также при условии, что суд вынес решение в пользу налогоплательщика (плательщика сбора). Судебные издержки возмещаются налогоплательщику (плательщику сбора) вне зависимости от того являлся он истцом в судебном разбирательстве или ответчиком.».

7.4.           Пункт 1 статьи 14 Регламента ГД ФС РФ предлагается дополнить подпунктом «м» следующего содержания:

«м) самостоятельно созывает внеочередное заседание палаты, если проект федерального закона о налогах и сборах и о налоговой системе не был рассмотрен на заседании Государственной Думы, на котором был запланирован к рассмотрению, и определяет дату его проведения с учетом того, что внеочередное заседание палаты по вопросу рассмотрения такого законопроекта должно быть проведено не позднее двух недель с момента проведения пленарного заседания палаты, на котором этот законопроект не был рассмотрен.».

7.5.           Пункт 1 статьи 51 Регламента ГД ФС РФ предлагается дополнить подпунктом «к» следующего содержания:

«к) проекты федеральных законов о налогах и сборах и о налоговой системе.».

Теоретическая значимость данного исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных тем правовой науки. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы могут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о налоговых правоотношениях.