Налоговое право / Октябрьская / Колодина

В ходе изучения системы налогов, сборов и иных налоговых платежей, установленных законодательством РФ, автор приходит к выводу, что одна группа обязательных платежей, которые в доктрине рассматриваются как неналоговые платежи, включена налоговым законодательством в систему налогов и сборов и регулируется на тех же принципах, что и налоги, а другая группа неналоговых обязательных платежей не отнесена по закону к системе

17

налогов и сборов РФ. Данная ситуация рассматривается как противоречащая принципу единства налоговой системы РФ и требующая исправления путём кодификации всех видов обязательных платежей в части 2 НК РФ.

Пространственные границы налоговой системы определяются налоговой юрисдикцией государства, распространением этой юрисдикции на определённую территорию и круг лиц. Проблемы разграничения налоговой юрисдикции актуальны как на межгосударственном уровне, так и во взаимоотношениях субъектов федерации.

Системные характеристики меняются вместе с изменением внешней среды. Для налоговой системы это имеет непосредственное значение, поскольку её регулирующая функция может выполняться только с учётом условий экономического развития страны на определённом этапе. Таким образом, критерии оптимальности налоговой системы и границы её эффективности определяются внешней средой. На наш взгляд, к факторам среды, влияющим на налоговую систему государства, относятся: уровень развития экономических отношений, механизм ценообразования, отношения по бухгалтерскому учёту, платёжные отношения, юридическая техника, система органов государственного управления и организация их работы.

Налоговая система входит в иерархию систем более высокого порядка, которые также могут рассматриваться в качестве актуальной среды. Нельзя забывать, что налоговая система является элементом системы государственных доходов, которая в свою очередь является частью финансовой системы государства.

Налоговая система функционирует посредством реального воплощения содержания налогово-правовых норм фактическом поведении субъектов, т.е. через механизм реализации права.

Основным способом формирования налоговой системы государства является процесс издания нормативных актива—в—которых закрепляются

18

основные системные характеристики. Этот процесс урегулирован  конституционными нормами, а также нормами НК РФ. Право выполняет  формирующую функцию по отношению к системе налогов. Во-первых налогом  можно считать только такой обязательный платёж, который установлен законом  и имеет ряд обязательных формально-юридических признаков. Во-вторых, на  территории РФ могут взиматься только те налоги, которые перечислены в законе, и никакие другие. В третьих, через правовые нормы реализуется налоговая политика государства.

Таким образом, мы приходим к выводу, что налоговая система должна рассматриваться в двух связанных между собой аспектах: статическом и динамическом. Такая двухплоскостная модель налоговой системы формируется в результате сопоставления понятия налога как правовой категории, обозначающей изъятие собственности частных лиц государством на определённых условиях, и налога как обязательства налогоплательщика перед государством в лице его налоговых органов. Из первого понимания вытекают такие элементы системы налогообложения, как принципы налогообложения, элементы налога, система налогов. В РФ, как в федеративном государстве, система налогов состоит из трёх уровней, каждому из которых соответствует определённая компетенция органов государственной власти по установлению налогов и сборов. Динамический аспект предполагает анализ системы налогообложения в соответствии со структурой налогового обязательства. Сюда включаются способы исполнения обязательства посредством реализации прав и обязанностей налогоплательщиков и налоговых органов. Обязанности налогоплательщиков определяются на основе элементов налога. Компетенция налоговых органов реализуется через налоговый административный процесс (налоговая юрисдикция). Процесс исполнения обязательств по уплате налога включает совершение денежных платежей в бюджеты всех уровней через кредитные организации, специальные режимы налогообложения, порядок

19

принудительного взыскания налога, предоставление отсрочки и рассрочки по уплате налога, способы обеспечения исполнения налогового обязательства, налоговый контроль, налоговую ответственность.

Исходя из изложенного выше, по мнению автора, под налоговой системой федеративного государства следует понимать систему закреплённых нормами налогового законодательства, обеспеченных контрольными полномочиями и силой принуждения, мер государственного регулирования, направленных на установление и взимание в доход государства обязательных индивидуальных платежей (налогов и сборов), а также на распределение налоговой компетенции (прав по установлению, введению и взиманию региональных и местных налогов и сборов) между уровнями государственной власти, и осуществляемых в соответствии с принципами федерализма, законности, недискриминации, единства экономического пространства, всеобщности, равенства, экономического основания, однократности и определённости налогообложения.

Вторая глава «Система налогов субъекта РФ как часть налоговой системы РФ» включает три параграфа. Целью настоящей главы является более подробное исследование структуры налоговой системы РФ. Анализ системы налогов и сборов субъекта РФ проведён с позиций распространения общих закономерностей построения и функционирования налоговой системы РФ на её региональный подуровень.

В первом параграфе второй главы даётся общее описание системы налогов и сборов РФ. Приводятся различные варианты классификации налогов: в зависимости от круга плательщиков, по способу уплаты, по объекту налогообложения и другим критериям. Анализ системы налогов РФ показывает, что её трёхуровневая структура сильно усложняется за счёт большого количества долевых налогов, распределяемых между бюджетами разных

20

уровней на постоянной либо временной (от 1 года до 3 лет) основе. Это приводит к тому, что доходы региональных и местных бюджетов в значительной своей части складываются из поступлений от федеральных налогов. С точки зрения правового регулирования, параметры системы налогов и сборов РФ (в плане распределения налоговых источников по уровням бюджетной системы) определяются не только нормами налогового, но нормами бюджетного законодательства, и могут ежегодно изменяться. Таким образом, деление налогов на федеральные, региональные и местные не связано с зачислением налогов в соответствующие бюджеты, а проводится по критерию распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти. Это распределение строится таким образом, что федеральный законодатель вводит ряд ограничений в принятии налоговых законов субъектами федерации, а законодатели субъектов федерации могут в свою очередь ограничивать налоговые полномочия муниципальных образований (что хорошо видно на примере введения налога с продаж). Совокупность этих ограничений вытекает из основных принципов налоговой системы РФ.

Во втором параграфе второй главы автор рассматривает понятие фискального федерализма и различные модели реализации этого принципа построения налоговой системы на примерах некоторых федеративных государств с разной степенью децентрализации власти. Более подробно рассматриваются принципы построения федеративной налоговой системы США, как государства с максимальным уровнем независимости субфедеральных органов в осуществлении налоговой компетенции. В итоге автор делает вывод, что значительная степень децентрализации полномочий по определению наиболее существенных условий налогообложения в США позволяет говорить о существовании самостоятельных налоговых систем на уровне штатов.

21

Решение вопроса о фискальной автономии субнациональных органов власти зависит от их роли в экономической системе государства. Если региональные власти осуществляют собственные экономические программы и самостоятельно определяют объём и качество оказываемых населению государственных услуг, то у них существует необходимость в собственных налогах.

Поскольку при большой степени фискальной децентрализации ослабевает контроль федерального правительства за экономической ситуацией в стране (затрудняется реализация регулирующей функции налоговой системы), при распределении прав по установлению налогов необходимо придерживаться следующих правил: 1.база налогов (объекты налогообложения), установление и взимание которых передаётся на региональный и местный уровень, должна быть максимально немобильной, 2. полномочия по установлению налогов, объект налогообложения которых неравномерно распределён по территории РФ, должны принадлежать федеральной власти; 3. поступления от региональных и местных налогов должны быть устойчивы во времени и не подвержены значительным колебаниям.

В третьем параграфе третьей главы подробно рассматриваются права субъектов РФ по установлению, введению и взиманию на их территориях региональных и местных налогов и сборах, как они закреплены действующим налоговым законодательством.

Автором предлагается передать на федеральный уровень регулирования такие вопросы установления региональных налогов, как правила налогового учёта и правила зачисления налога в бюджет.

Далее параграф включает характеристику отдельных наиболее новых региональных налогов единого налога на вменённый доход для определённых видов деятельности и налога с продаж на примере законов, принятых в Оренбургской области. Далее в параграфе рассматриваются вопросы

22

установления специальных налоговых режимов в субъектах РФ. Отмечается, что регулирование субъектом РФ местного налогообложения на своей территории также входит в число налоговых полномочий региональной власти. Кроме того, региональным законодательным органам предоставлены права по определению некоторых элементов федеральных налогов (размеров ставок, предоставление льгот).

Анализируя распределение законотворческих полномочий по установлению, введению налогов и конкретизации их отдельных элементов, можно сделать вывод, что критерий разделения налогов на федеральные, региональные и местные не всегда достаточно чётко соблюдается в законодательстве. Это проявляется в том, что субъектам РФ предоставляется право определять отдельные элементы некоторых федеральных налогов своими законами, в то время, как некоторые виды региональных налогов введены федеральным законом на всей территории РФ. Автор предлагает внести в законодательство о налогах и сборах изменения, исключающие из нормативных актов о федеральных налогах и сборах нормы о правах законодательных органов субъектов РФ по определению отдельных элементов федеральных налогов, что в большей мере соответствовало бы общей концепции налоговой системы РФ. Одновременно необходимо исключить вмешательство федерального законодателя в права субъектов РФ по введению на своей территории региональных налогов. Для этого необходимо изменить существующие в законодательстве о налогах и сборах РФ нормы об автоматическом действии на всей территории Российской Федерации региональных и местных налогов (например, налогов на имущество предприятий и физических лиц).

Собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закреплённых за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов). При этом часть доходов, поступающих от регулирующих

23

налогов, должна распределяться между региональными бюджетами не в равных % от общей суммы поступлений по налогу, а в расчётных долях, исчисленных на основе формализованных методик (в зависимости от численности населения, уровня бюджетной обеспеченности и т.п.). Это обеспечит большую справедливость в распределении средств, связь с налоговым потенциалом самой территории и заинтересует регионы в повышении собираемости налогов.

Региональные и местные бюджеты нуждаются в более стабильных источниках поступлений, к которым относятся, например, налоги с оборота, налоги на доходы граждан, землю, недвижимость.

В заключения диссертации автор подводит итоги проведённого исследования.

Основные положения диссертации изложены в следующих опубликованных работах:

1) Колодина М.В. Финансовая деятельность органов местного самоуправления как предмет финансового права./ В сборнике: Труды Оренбургского института МГЮА (выпуск первый).-Оренбург, 1999 г.;

2) Колодина М.В. К вопросу об определении категории «налоговая система» в финансовом праве./ В сборнике: Труды Оренбургского института МПОА (выпуск второй).- Оренбург: Издательский центр ОГАУ,2001 г.

3) Колодина М.В. Модели реализации принципа налогового федерализма./ Вертикаль. Оренбургский научный вестник, № 4, 2001 г.

[1] Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах./ Одобрена Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г., № 862

[2] Паскачёв А.Б., Коломиец АЛ. О региональном аспекте совершенствования налогового законодательства. / Налоговый вестник, № 10,2000 г., с. 19

[3] Иванова Н.В. Местное налогообложение в системе налогового федерализма, дисс. на соискание ст. канд. экономим, наук, Волгоград,1998 г.; Мамедов Э.Э. Социально-экономический анализ системы налогообложения России, дисс. на соискание ст. канд. экономим. Наук, М., 1998г.; Федотов Д.Ю. Совершенствование механизма налогообложения субъектов РФ, дисс. на соискание ст. канд. экономим, наук, Иркутск, 1999 г.; Горош Ю.В. Проблемы правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления, дисс. на соискание ст. канд юр. наук, М., 1998г.; Кролис Л.Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства, дисс. на соискание ст. канд. юр. наук, Екатеринбург,1996 г.; Передернин А.В. Налоговое правонарушение как основание административной ответственности, дисс. на соискание ст. канд. юр. наук, Тюмень, 1997г.; Кочергина М.Э. Конституционно-правовая основа формирования налоговой системы РФ, автореф.дисс. на соискание ст. канд. юр. наук, M-, 1999г.