Налоговое право / Октябрьская / Колодина

Система налогов субъекта Российской Федерации как часть налоговой системы Российской Федерации :

АР К61 Колодина, М. В. (Майя Владимировна). Система налогов субъекта Российской Федерации как часть  налоговой системы Российской Федерации :Автореферат  диссертации на соискание ученой степени кандидата  юридических наук. Специальность 12.00.14 - Административное право ; Финансовое право ; Информационное право /М. В.  Колодина ; Науч. рук. Н. М. Артемов ; Московская  государственная юридическая академия. -М.,2002. -23 с.- Библиогр. : с. 23.3. ссылок

Материал(ы):

• Система налогов субъекта Российской Федерации как часть налоговой системы Российской Федерации  Колодина, М. В. 

Колодина, М. В.  Система налогов субъекта Российской Федерации как часть налоговой системы Российской Федерации :Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

2

1. Общая характеристика работы.

Актуальность темы исследования. Основное место в финансовой деятельности государства отводится вопросу построения налоговой системы, так как от её гибкости, эффективности, согласованности, соответствия уровню развития и состояния экономики зависит экономический рост, стабильность самого государства и благосостояние народа. В настоящее время реформирование налоговой системы РФ является одной из наиболее актуальных задач, стоящих перед законодательной властью. Длительное время правовая база регулирования налоговых отношений представляла собой конгломерат правовых норм, рассредоточенных по законодательным актам разной отраслевой принадлежности, различной юридической силы, принятым r разное время. Поэтому одной из основных задач реформы является создание целостной и внутренне согласованной системы правовых норм, определяющих основные условия налогообложения в государстве в рамках принятой концепции единой налоговой системы. Новая модель налогообложения в Российской Федерации формируется путём принятия и введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации. Важным вопросом при построении налоговой системы федеративного государства, такого как Российская Федерация, является нахождение верного баланса между фискальными полномочиями центра и регионов. С одной стороны, это влияет на политическую согласованность действий федеральной и региональной власти, а с другой - на эффективность всей бюджетно-налоговой системы в целом. Излишняя централизация налоговых полномочий приводит, как показывает практика, к увеличению затрат на предоставление ряда государственных услуг, к зависимости региональных властей, в конечном счёте, к определённой политической напряжённости в отношениях между Федерацией и её

3

субъектами. Слишком большая степень децентрализации может привести к коллизиям в налогообложении между разными субъектами федерации и создаёт угрозу единому экономическому пространству страны. В связи с этим, частью реформы налоговой системы Российской Федерации является разработка и реализация новой концепции межбюджетных отношений, нацеленной на повышение обеспеченности региональных и местных бюджетов собственными налоговыми источниками доходов, на «расширение налоговых полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства»[1] Построение налоговой системы, отвечающей интересам государства в целом и его отдельных территорий, возможно лишь при условии, что налогообложение будет способствовать экономическому развитию. Действующая налоговая система Российской Федерации никак не учитывает региональных различий в образовании налоговой базы, в законодательстве отсутствует дифференциация условий налогообложения по регионам. Это проявляется, например, в том, что большинство налоговых льгот носит отраслевой характер и лишь затем «накладывается на отдельные территории в зависимости от размещения на них групп налогоплательщиков»[2]. Таким образом, налоговая система изначально создаёт предпосылки для горизонтального неравенства фискальных возможностей субъектов Российской Федерации. Представляется, что формирование модели налоговой системы федеративного государства должно основываться на научно обоснованных положениях о структурном взаимодействии различных компонентов налогообложения и компонентов государственного устройства. В связи с этим большое значение имеет разработка научной категории «налоговая система» и закрепление определения налоговой системы в правовых нормах.

4

Состояние научной разработки темы. В ходе изучения проблематики, связанной с темой диссертационного исследования и при написании диссертационной работы была использована научная и учебная литература по общей теории права, конституционному, финансовому, налоговому, муниципальному, гражданскому праву, а также по общей теории систем, философии, экономической теории, финансам и государственному управлению.

Теоретической базой исследования являются труды российских и зарубежных учёных-правоведов. Среди авторов наиболее ранних трудов можно отметить Н.И. Тургенева, В.А. Лебедева, И. Патлаевского, В. Безобразовр Среди авторов современных исследований - С.С. .Алексеева, Е.А. Ровинского, С.Д. Цыпкина, О.Н. Горбунову, Н.И. Химичеву, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеев,:. Н.М. Артёмова, К.С. Вельского, А.В. Брызгалина, С.Г. Пепелясва, М.В. Карасёву, М.Ю. Орлова, Е.М. Ашмарину.

При написании работы автором были также изучены труды российских учёных-экономистов: В.Г. Панскова, М.Х. Гасанлы, Т.Ф. Юткиной, Д.Г.Черника, Б.М. Сабанти, В.М. Родионовой, А.П. Починка, В. Слома.

В целях сравнительного анализа были привлечены труды ряда американских учёных - финансистов, а также материалы лекций по курсу «Государственный бюджет и финансы», прослушанных автором в Университете штата Джорджия в 2001 году.

Обзор монографических, в том числе диссертационных работ, а также иных научных публикаций отечественных учёных позволяет сделать вывод, что избранная диссертантом тема никогда не являлась самостоятельным предметом исследований в российской финансово-правовой науке. Вопрос формирования налоговой системы РФ и её регионального уровня изучался рядом авторов в контексте конституционно-правовых проблем, проблем федерализма,

5

юридической ответственности, правового регулирования государственного управления, а также с позиций социально-экономического анализа.[3]

В основу выводов и положений диссертационного исследования положены документальные материалы: нормативные правовые акты, нормативные договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами, материалы судебной и арбитражной практики,

правоприменительные акты налоговых органов, информация и статистические данные органов Министерства по налогам и сборам РФ, аналитические и информационные материалы органов законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступает налоговая система РФ и её региональный уровень - система налогов субъекта РФ, а также правоотношения, складывающиеся в ходе реализации права субъекта РФ на установление и взимание региональных налогов. Предметом исследования являются нормы финансового и налогового законодательства Российской Федерации и её субъектов, материалы правоприменительной практики.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертационного исследования являются:

1) исследование структуры налоговой системы Российской Федерации, анализ её региональной и местной подсистем,

6

2) анализ нормативных основ регулирования налоговых отношений на уровне субъекта Российской Федерации с учётом основных аспектов теоретико-правовых и правоприменительных проблем, возникших в процессе реформирования налогового законодательства Российской Федерации,

3) определение направлений совершенствования регулирования отдельных элементов налоговой системы на уровне субъекта Российской Федерации. Для достижения поставленной цели автором в ходе работы над диссертационным исследованием решались следующие задачи:

- определить содержание понятия «налоговая система»,;

- установить соотношение понятий «налоговая система», «система налогов», «налогообложение»;

- определить общие принципы построения и структуру налоговой системы Российской Федерации;

- исследовать элементы, составляющие региональный уровень налоговой системы Российской Федерации;

- определить содержание понятия «налоговый федерализм»;

- сформулировать предложения по совершенствованию налогового законодательства Российской Федерации в части регулирования налоговых полномочий субъекта Российской Федерации;

Методологическая основа исследования. Теоретическую базу настоящего исследования составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический. Основное место среди методов исследования занимает системно-структурный анализ. В методологических целях в работе использованы положения общей теории систем и раскрывается понятие системы через характеристику его основных признаков. Применение указанной совокупности методов позволило всесторонне исследовать избранный объект во всех его взаимосвязях.

7

Научная новизна. Настоящая диссертационная работа является первым  комплексным монографическим исследованием проблем формирования  правовой модели налоговой системы Российской Федерации и её  регионального уровня. Впервые для обоснования определения категории  «налоговая система Российской Федерации» был в полном объёме применён  метод системного моделирования, в результате чего сделана попытка дать комплексное описание всех структурно-функциональных характеристик  налоговой системы на основе анализа имеющейся по каждой из этих  характеристик в отдельности научной информации. В диссертационной работе  особо исследованы взаимосвязи, существующие между налоговой системой в  целом и её региональной подсистемой. На основании выявленных  закономерностей сделан ряд выводов о направлениях совершенствования  региональной системы налогов и сборов.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту. Итогом самостоятельного комплексного исследования налоговой системы Российской Федерации является ряд выводов и предложений по её совершенствованию, нашедших отражение в следующих основных положениях диссертации, выносимых на защиту:

- Построение согласованной логической модели налогового права как единого института финансового права должно основываться на категории «налоговая система», поскольку она выражает весь комплекс налоговых отношений, возникающих в государстве, их единство и взаимосвязанность.

- Налоговое право придаёт объективный характер налоговой системе государства. Это достигается путём закрепления её основных характеристик в налоговом законодательстве. В основе конкретной налоговой системы государства лежит обобщённая юридическая модель 8

алоговых отношений в сочетании с той или иной экономической концепцией налогообложения.

Диссертационная работа содержит обоснование системной модели налогообложения в федеративном государстве. По сравнению с унитарным государством, в федеративном государстве налоговая система выполняет дополнительную функцию: обеспечение сбалансированности федеральной, региональной и местной власти. Данная функция выполняется таким элементом системы, как компетенция субъектов РФ и органов местного самоуправления в области установления и введение налогов и сборов.

Самостоятельное теоретическое и практическое значение категории «налоговая система» связано с отражением в ней нового интегративного качества, присущего системе. В частности, регулирующая функция присуща не налогу, а налоговой системе государства в целом.

В диссертационной работе проведено разграничение между понятиями «система налогов» и «налоговая система». Понятие «система налогов» отражает структурные особенности налоговой системы государства, такие, как наличие в государстве двух или трёх уровней налогообложения, соотношение подоходного и поимущественного, прямого и косвенного налогообложения и т.д. Таким образом, система налогов является одним из определяющих элементов налоговой системы.

В диссертационной работе исследованы проблемы включения отдельных видов неналоговых платежей в состав системы налогов и сборов Российской Федерации. Соблюдение принципов целостности и единства налоговой системы предполагает взимание всех видов обязательных платежей строго в рамках налогового законодательства. Внесены предложения по упорядочению правового регулирования обязательных платежей путём их кодификации в части 2 НК РФ.

9

- Автором предложено определение налоговой системы Российской

Федерации. Под налоговой системой федеративного государства предлагается понимать систему закреплённых нормами налогового законодательства, обеспеченных контрольными полномочиями и силой принуждения, мер государственного регулирования, направленных на установление и взимание в доход государства обязательных индивидуальных платежей (налогов и сборов), а также на распределение налоговой компетенции (прав по установлению, введению и взиманию региональных и местных налогов и сборов) между уровнями государственной власти, и осуществляемых в соответствии с принципами федерализма, законности, недискриминации, единства экономического пространства, всеобщности, равенства, экономического основания, однократности и определённости налогообложения.

- Сформулированы критерии формирования системы налогов субъекта РФ, а также правила отнесения тех или иных видов налогов к региональному уровню налоговой системы.

- В диссертационной работе обосновывается необходимость расширения фискальных полномочий субъекта РФ и органов местного самоуправления по установлению и сбору региональных налогов в территориальные бюджеты.

Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, ориентированностью исследования на совершенствование действующего регионального налогового законодательства, повышение уровня обеспеченности региональных и местных бюджетов собственными источниками доходов, согласованности федерального и регионального налогового законодательства. Сформулированные в работе выводы могут быть использованы в законодательной, правоприменительной

10

деятельности, в учебном процессе, а также в дальнейших теоретических исследованиях налоговой системы Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были использованы автором при чтении лекций по курсам «Финансовое право» и «Налоговое право» студентам Оренбургского института МГЮА. Итоги авторских исследований апробированы в ходе участия автора а ряде научно-практических конференций: 2001 Georgia Municipal & County clerks, Finance Officers Certification and Professional development Program, r. Афины, штат Джорджия, США, 11-14 февраля 2001 года; Institute of Newelected Public Officials, г. Афины, штат Джорджия, США, февраль 2001 года; American Society for Public Administration 62-nd National Conference, Rutgers University, г Ныоарк, штат Нью-Джерси, США, 10-13 марта 2001 года.

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав и заключения. В конце работы помещена библиография.

2. Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, излагаются цели, задачи исследования, его методологические и теоретические основы, раскрывается научная новизна и практическое значение исследования, характер его апробации.

Первая глава «Понятие и принципы формирования налоговой системы Российской Федерации» включает три параграфа.

В первом параграфе налоговая система рассматривается как научная категория.

Отмечается, что понятие «налог» имеет комплексную природу, в связи с чем налоговые отношения могут быть исследованы с нескольких позиций.

11

С юридической точки зрения налог рассматривается в первую очередь как форма принудительного изъятия из права частной собственности, ограничение прав собственников (частных лиц) в пользу государства, установленное законом.

С экономической точки зрения налоговая система является механизмом перераспределения валового национального продукта. Конечная цель налогообложения заключается в обеспечении социально-экономических функций государства без нарушения корпоративных и личных экономических интересов, без ущерба развитию бизнеса. Поэтому любая налоговая система должна формироваться на основе равновесия её фискальной и регулирующей функций.

Налог - это предмет государственно-властной деятельности, он является элементом государственного управленческого механизма. Существует тесная связь между формой государства и формой налогообложения. В связи с этим, налогообложение рассматривается как одна из составляющих федерализма. При этом возникает ещё одна правовая задача - внутреннее структурирование налоговых отношений и распределение налоговой компетенции между уровнями государственной власти.

Политический аспект налогообложения связан с реализацией регулирующей и стимулирующей функций налоговой системы. Проведение налоговой политики предполагает совершенствование предписаний налоговых законов. Предложения по созданию новой или модификации существующей системы налогов должны опираться на чёткие представления о том, какие из законодательно закреплённых характеристик этой системы должны быть пересмотрены, какие элементы должны быть введены дополнительно.

Таким образом, в правовой науке и практике встаёт вопрос об определении налоговой системы и составляющих её элементов, поскольку без полного представления об объекте невозможно эффективно управлять им и тем более

12

модифицировать его. Наличие чёткого понимания структуры налоговых отношений, принципов и связей, существующих внутри этой системы, позволяет установить эффективные способы правового воздействия на общественные отношения.

Во втором параграфе первой главы сделан обзор определений налоговой системы, существующих в юридической научной литературе.

Налоговая система рассматривается в качестве самостоятельной финансово правовой категории. Необходимость разработки правовой категории «налоговая система» обусловлена объективными потребностями теории и практики налогово-правового регулирования. Налоговые отношения в государстве особым образом организованы и представляют собой единый сложные механизм мобилизации денежных средств в бюджетную систему и во внебюджетные фонды. Термин «система налогов и сборов», используемый г Налоговом кодексе РФ, не позволяет составить полную картину налоговые отношений, складывающихся в государстве. Категория «налоговая система» очерчивает границы правового регулирования в налоговой сфере, объединяет в себе тот круг отношений, который должен регулироваться налоговым законодательством.

Далее в параграфе приводится критический анализ определений налоговой системы, выдвинутых в работах таких авторов, как А.В. Передернин, Л.Ю. Кролис, Т.Ф. Юткина, М.Э. Кочергина, И.Н. Куксин, В.И. Гуреев, В.Г. Пансков, А.В. Брызгалин. Для сравнения исследуется также понятие налогового механизма, употребляемое в экономический литературе наряду с понятием налоговой системы.

В третьем параграфе первой главы автором предпринята попытка дать описание налоговой системы Российской Федерации с позиций общей теории систем. Налоговая система рассматривается прежде всего в качестве сложной

13

динамической системы социального порядка, подчиняющейся общим законам функционирования этого типа систем.

В методологических целях проводится исследование общетеоретического понятия системы.

В работе приводится классификация систем. Все системы подразделяются на живые и неживые, естественные, общественные и искусственные, простые и сложные, управляемые и неуправляемые, статические и динамические.

В соответствии с принятой классификацией налоговая система РФ прежде всего относится к системам социального порядка, затем к искусственным системам, и далее - к сложным динамическим самоуправляемым системам.

Система может быть охарактеризована через следующий набор признаков: 1) наличие интегративного качества, отличного от качеств образующих его компонентов; 2) наличие внутренней организации, структуры в системе; 3) цель; 4) наличие функций системы и её компонентов; 5) взаимодействие с внешней средой; 6) управление; 7) информационные связи компонентов системы друг с другом и системы в целом со средой. Таким образом, процесс постороения системной модели или системного исследования объекта состоит из нескольких последовательных этапов. Этот процесс включает: 1) исследование актуальных системоформирующих противоречий; 2) определение цели (конечного результата действий системы по разрешению актуального противоречия; 3) исследование актуальной среды (внесистемных факторов, влияющих на достижение цели); 4) определение функций системы; 5) определение способов функционирования и развития; 6) исследование конструкции или организационной структуры (элементов и отношений между ними); 7) исследование организационного процесса.

Дальнейшее описание налоговой системы РФ, содержащееся в параграфе, строится в соответствии с принятой методикой построения системной модели объекта и включает характеристику каждого из семи вышеперечисленных

14

признаков системы. При этом автором проанализировано действующее налоговое законодательство РФ и сделаны выводы относительно основных направлений его совершенствования и реформирования налоговой системы РФ.

Основным системоформирующим фактором в налогообложении является наличие нескольких основных противоречий социального плана. Первое противоречие заключается в конфликте интересов отдельных граждан и государства в целом. Данное противоречие проявляется в форме проблемной ситуации - в установлении чрезмерного налогового бремени со стороны государства и уклонение от уплаты налогов со стороны населения. В итоге, налоговая система государства формируется как средство достижения равновесия в конфликте между публичными и частными интересами.

Вторым системообразующим противоречием является противоречие между рыночными механизмами саморегулирования экономики и основными задачами государства.

Третье актуальное противоречие, формирующее налоговую систему, вытекает из федеративного устройства государства. Между федерацией и её субъектами возникает проблема разделения налоговой базы и прав по собиранию налогов на своей территории. Эта проблема внешне проявляется в превышении налоговых полномочий отдельными субъектами федерации, в пересечении налоговых юрисдикции субъектов федерации и возникновении внутригосударственного двойного налогообложения.

Исходя из вышесказанного, целями налоговой системы федеративного государства являются: 1) аккумуляция максимального количества денежных средств для выполнения функций государством без нарушения основных прав и ущемления интересов граждан и юридических лиц (налогоплательщиков), 2) унификация налоговых изъятий на территории РФ, 3) обеспечение стабильных федеративных отношений и равномерного развития всех субъектов РФ, 4)

15

поддержание системы местного самоуправления, 5) способствование экономическому росту.

Функцию необходимо рассматривать как целенаправленную деятельность системы. В теории налогового права утвердилось мнение, что налоги выполняют три основные функции финансов: фискальную, регулирующую и функцию контроля.

С правовой точки зрения представляется, что распределительную функцию в основном выполняет не налоговая, а бюджетная система. Что касается стимулирования с помощью налогов, то по мнению автора оно является частью регулирующей функции. При этом автор приходит к выводу, что налог выражает лишь потенциальные возможности влияния на экономические и финансовые отношения. Конкретные функции распределения и стимулирования может выполнять только сформированная в государстве система налогообложения.

По сравнению с унитарным государством, в федеративном государстве налоговая система, на наш взгляд, выполняет дополнительную функцию: обеспечение сбалансированности федеральной, региональной и местной власти. Данная функция выполняется таким элементом системы, как компетенция субъектов РФ и органов местного самоуправления в области установления и введения налогов и сборов.

Структура налоговой системы рассматривается автором как особая упорядоченность элементов, их взаимосвязи. Анализ конструкции налоговой системы] РФ включает определение её пространственно-временных границ, выявление иерархических уровней в системе, выделение элементов и их взаимосвязей на этих уровнях.

Исследование структуры налоговой системы начинается с принципов её построения. Системообразующий принцип распространяется на всё множество элементов, он представляет собой отношение, по которому выделяется

16

упорядоченность элементов системы. Однако принципы налогообложения не только имеют познавательную ценность, выступая в качестве научных абстракций. Они оказывают непосредственное влияние на регулирование налоговых отношений. Анализируя нормативный перечень принципов налогообложения и различные мнения, высказываемые в научной литературе по данному вопросу, автор делает вывод о необоснованности разделения принципов налоговой системы на юридические и экономические. Экономические принципы налогообложения в чистом виде являются достоянием теории финансов, их нельзя считать частью налоговой системы государства, если они не закреплены действующим налоговым правом. Среди принципов налоговой системы можно различать общеправовые принципы содержание которых конкретизировано применительно к налогообложению, и юридически оформленные экономические закономерности налогообложения Последние также являются правовыми принципами.

Система налогов представляет собой одновременно единый сложный элемент и подсистему в составе налоговой системы. Отдельные виды налогов существуют в системе не обособленно друг от друга, а определённым образом взаимодействуют. Данное взаимодействие вытекает из экономической природы налогообложения. Так как все фазы движения стоимости взаимообусловлены, то обложение налогом одной фазы влияет на обложение другой фазы. А значит, изменяя один из элементов в системе налогов, нужно учитывать, что это окажет влияние на другие элементы.