Вопрос 35. Государственные реформы первой четверти XVIII в. Сенат, прокуратура, коллегии, Синод.

Во главе государства стоял абсолютный монарх, которому принадлежала высшая законодательная, исполнительная, судебная власть. Он являлся главнокомандующим вооруженных сил страны. С подчинением церкви государству монарх стал и главой церкви.

В феврале 1711 г. был учрежден Сенат. Первоначально он состоял из 9 человек, назначаемых царем, независимо от их происхождения. Царь контролировал деятельность Сената через специально созданные органы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т.е. общее собрание сенаторов. Здесь обсуждались и решались голосованием основные вопросы, подведомственные Сенату, вначале единогласно, а с 1714 г. — большинством голосов.

Помимо присутствия, куда в 1718-1722 гг. входили и президенты коллегий (выведенные затем из состава Сената), при Сенате имелись: разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контораво главе с герольдмейстером), ведавший учетом дворян, прохождением ими службы, назначением дворян на государственные должности; расправная палата — для расследования служебных преступлений и злоупотреблений и для докладов по ним присутствию Сената;генерал-рекетмейстер— для приема и рассмотрения жалоб на центральные учреждения и др.

При Сенате существовало несколько особых должностей, имевших весьма важное значение в области государственного управления. К таким, в частности, относились фискалы. Они должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц, как высших, так и низших, надзирать за исполнением законов, преследовать казнокрадство, взяточничество и хищения, совершенные должностными лицами. Во главе фискалов находился генерал-фискал, назначавшийся царем, со своим помощником обер-фискалом, назначавшимся Сенатом. Им были подчинены фискалы при коллегиях, провинциал-фискалы в губерниях и городовые фискалы в городах.

Независимое положение в Сенате занимал генерал-прокурор со своим помощником — обер-прокурором. Должность генерал-прокурора была учреждена в 1722 г. для гласного надзора за деятельностью всех учреждений, в том числе и Сената. Генерал-прокурору, ответственному только перед царем, подчинялись прокуроры, учрежденные при коллегиях и надворных судах. Он являлся «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», возглавлял сенатскую канцелярию. Все дела, поступавшие в Сенат, обязательно проходили через генерал-прокурора и им вносились на рассмотрение. Он созывал заседание Сената и председательствовал на них, пользовался правом донесения царю о неправильных действиях Сената, обладал законодательной инициативой.

Сенат сыграл большую роль в укреплении абсолютизма. Компетенция Сената была весьма обширной. Будучи высшим правительственным административным учреждением, он сосредоточил в своих руках управление центральными и местными учреждениями, решая множество важных вопросов текущей внутренней и внешней политики. В ряде случаев Сенат издавал указы общегосударственного значения от своего имени, разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении, осуществлял контроль над деятельностью государственных учреждений. Он был высшей судебно-апелляционной инстанцией, а также иногда являлся судом первой инстанции. Его решения не подлежали обжалованию. Сенат являлся органом надзора за судами, финансовым управлением, осуществляя этот надзор через фискалов, прокуроров и рекетмейстера.

До создания коллегий центральными органами управления являлись приказы. Приказы сыграли важную роль в централизации и тем самым в укреплении Русского государства. Приказная система развивалась без какого-либо заранее намеченного плана. Приказы возникали по мере необходимости. Поэтому зачастую сферы деятельности различных приказов переплетались, компетенция их тоже не была четко определена в нормативных актах. Одной из характерных черт приказов являлось то, что они были не только административными, но и судебными органами. Они ведали либо определенной отраслью государственной жизни, либо определенной территорией. Приказы руководили местными органами управления.

Петр I стремился приспособить приказную систему к нуждам государства. Частичные преобразования государственного аппарата имели своей целью его улучшение и подготовку к ведению длительной Северной войны. Однако они не достигли значительного эффекта. В новых исторических условиях развития экономики страны, обострения классовой борьбы, непрерывных внешних войн приказы уже не удовлетворяли потребностей государства. Верхушка приказов — бояре и думные дьяки — враждебно относились к деятельности Петра I и не стремились поставить свой аппарат на обслуживание интересов правительства. Это субъективный фактор. Были и объективные факторы. Приказное управление отставало от растущей экономики страны. Так, не имели своего органа управления мануфактуры, города и растущее городское население.

Отмечая серьезные недостатки приказной системы управления, следует сказать, что она выполнила свою историческую миссию, содействовала централизации Русского государства, укреплению и развитию его экономического базиса, ликвидации феодальной раздробленности.

Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 по 1720г., когда вместо приказов были созданыколлегии. Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, чтокомпетенция их была строго очерчена, причем в законодательном порядке; дела рассматривались и решалиськоллегиально; структура былаединообразной.

Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом коллегий.

Военная коллегия ведала сухопутными войсками, занималась подготовкой офицеров, рекрутскими наборами, вооружением и финансированием армии. В ее ведении находилось вещевое и провиантское снабжение армии, а также строительство военных укреплений.

Адмиралтейская коллегия руководила постройкой как военного, так и торгового флота, осуществляла управление военно-морскими силами государства: подготовкой офицеров, матросов, снабжением, финансированием и вооружением. Кроме того, коллегия ведала лесным хозяйством, так как флот в те времена строился из леса.

Коллегия иностранных дел осуществляла руководство внешними сношениями: приемом и отправлением посольств, дипломатическим делопроизводством и т.д.

Три коллегии являлись финансовыми: Камер-, Штатс-контор— и Ревизион-коллегия.

Камер-коллегия являлась главным органом финансового управления, она занималась вопросами государственных доходов. В ее ведении также были подряды, соляные промыслы, монетное дело, содержание государственных дорог, снабжение населения хлебом во время неурожаев.

Штатс-контор-коллегия ведала вопросами государственных расходов. Она составляла росписи государственных расходов на содержание армии, государственного аппарата, являлась также государственным казначейством, выдавая денежные суммы учреждениям по указанию царя или Сената.

Ревизион-коллегия была наделена функциями финансового контроля. Она следила за расходованием денежных средств центральными и местными учреждениями путем сверки приходных и расходных книг. Развитие промьппленности, торговли, усиление роли купечества вызвали появление специальных коллегий для руководства промышленностью и торговлей.

Так, Берг-коллегия управляла горно-рудной и металлургической промышленностью, занималась строительством казенных предприятий, осуществляла надзор за частными предприятиями, обеспечивала заводы рабочей силой, производила геологическую разведку полезных ископаемых. Всей же остальной крупной промышленностью управляла Мануфактур-коллегия. Она руководила строительством казенных мануфактур, следила за их работой, качеством изделий, выполнением правительственных заказов, снабжала рабочей силой казенные и частные предприятия, поощряла частных предпринимателей, давала разрешения на открытие мануфактур.

Коммерц-коллегия осуществляла руководство торговлей, главным образом внешней. В ее ведении был экспорт корабельного леса, пеньки, мехов и других товаров, вывоз которых составлял монополию государства. Она также покровительствовала купеческим компаниям.

Вотчинная коллегия выделилась из Юстиц-коллегаи в 1721 г. Она ведала дворянским землевладением. В ее компетенцию входил разбор земельных споров.

Юстиц-коллегия являлась центральным учреждением, ведавшим судебной частью, на нее возлагались задачи по организации местных судебных учреждений, назначению на судебные должности, надзору за судами и т.п. Юстиц-коллегия являлась апелляционной инстанцией в отношении губернских надзорных судов.

Делами духовенства занималась созданная в 1721 г. Духовная коллегия, переименованная затем в Святейший Правительственный Синод.

В 1720 г. был образован на правах коллегии Главный магистрат для руководства деятельностью магистратов. Он имел коллегиальное устройство. Состав его назначался царем из купечества. В отличие от коллегий деятельность Главного магистрата распространялась лишь на одну группу населения — горожан.

Аппарат стал более простым, а также и более гибким орудием в руках господствующего класса для удержания в повиновении народных масс. Деятельность коллегий в отношении дел, отнесенных к их ведению, простиралась на всю территорию государства. Впервые появились органы, руководившие развитием промышленности и торговли, что отвечало задачам экономического развития страны. Также впервые в особых учреждениях были сосредоточены юстиция и финансы.

Это — положительные стороны вновь созданных центральных органов управления. Однако реформа не была до конца последовательной. Так, отраслевой принцип, положенный в основу выделения и разграничения компетенции, не был до конца выдержан. Судебными и финансовыми делами, помимо специальных коллегии, занимались также Берг-, Мануфактур— и Коммерц-коллегии. Не все из них были построены по отраслевому принципу. Так, Вотчинная коллегия и Главный магистрат строились по сословному принципу, первая занималась только делами дворянства, а вторая — купечества. Следует также иметь в виду, что коллегии не охватывали всех сторон государственного управления. Вне сферы их деятельности были почта, полиция, просвещение, медицина и т.д. Для руководства ими возникли центральные учреждения под различными названиями: приказы, канцелярии, палаты и др. Действовала и часть старых приказов.

Коллегии не имели отношения к дворцовому управлению. Дворцовыми землями и крестьянами управлял Приказ большого дворца. Канцелярия дворцовых дел, учрежденная в 1700 г., управляла царским дворцом, в нее поступали доходы с дворцовых земель. В 70-80-х годах XVIII в. большинство коллегий было упразднено. Продолжали свою работу лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская (с 1763 г.). Однако в 1796 г. коллегии вновь были восстановлены, но с введением в них единоначалия. Каждая коллегия подчинялась «директору над коллегией», имевшему право личного доклада царю.