коррупция в муждународых органзациях

1.1. Коррупция в России и мире

1.1.4. Интернациональные аспекты коррупции

Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает коррупцию в интернациональную проблему. Открываясь мировому сообществу, Россия также подвергается воздействию этой тенденции. Можно указать на следующие каналы международной коррупции.

Коррупция в международных организациях существует в силу общих тенденций: в них также распределяются ресурсы (например —помощь странам-участницам или клиентам этих организаций); их распределяют чиновники, не являющиеся собственниками этих ресурсов. Кроме того, бюрократия в международных организациях находится под менее пристальным контролем по сравнению с национальными, контролируемыми общественными организациями своих стран. Все это влечет за собой коррупцию, которая, к тому же, в силу специфики работы международных организаций, находится в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок. Издание ТИ отмечает, например: "Мошенничество с бюджетом в Европейском Союзе стало огромной проблемой …".

Последнее время в России появились публикации о таинственном исчезновении средств, полученных в виде помощи от международных организаций. Есть основания подозревать, что это результат именно такого вида коррупции.

Коррупция в международном экономическом сотрудничестве проявляется при создании предприятий с участием иностранного капитала, при реализации инвестиционных проектов и приватизации государственной собственности, при решении проблем раздела продукции и в других формах. От этого вида коррупции не защищена ни одна страна. Так, авторы доклада, сделанного экспертами США, утверждают, что в 1994 г. при заключении крупных контрактов в 80% случаях они достались иностранным компаниям, предлагавшим взятки.

В России сложилась странная ситуация. С одной стороны, многие иностранные бизнесмены оправданно сетуют на коррупцию чиновников, препятствующую нормальному экономическому сотрудничеству. Среди бизнесменов, имеющих дело с Россией и другими странами СНГ, более 70 % опрошенных убеждены в том, коррупция входит в число главных препятствий для развития нормального предпринимательства в России. Президент Всемирного банка Д.Вульфенсон сказал во время своего приезда в Москву в 1996 г.: “После окончания холодной войны коррупция стала главным тормозом на пути демократического развития”.

С другой стороны, многие представители иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Более того, налоговое законодательство многих стран поощряет такое поведение. Исключением служат законы США, напрямую запрещающие своим бизнесменам использование взяток на территории других стран. Без боязни впасть в преувеличение можно утверждать, что иностранный бизнес вносит свой весомый вклад в рост коррупции в нашей стране.

Увод незаконных доходов за границу уменьшает риск коррупционных сделок и тем самым подстегивает коррупцию. От этого страдают многие страны. Известно немало случаев, когда лидеры развивающихся стран прятали в иностранных банках полученные в результате коррупционных действий доходы, исчисляющиеся миллиардами долларов.

В России увод капиталов из страны давно стал проблемой экономики и финасовой системы. Существенную часть этого потока составляют незаконно полученные доходы, в том числе - от коррупционных сделок. Русло для этого потока расчищается отсутствием двусторонних и многосторонних соглашений с участием нашей страны об аресте счетов, о выдаче преступников и т.п.

В заключение следует упомянуть о наличии обратной связи — влиянии национальной коррупции на существенные обстоятельства международной жизни. Достаточно привести один пример: Адольф Гитлер пришел к власти, эксплуатируя, в числе прочего, лозунг коррумпированности Веймарской республики. То, что приход Гитлера к власти стал фактом не только внутригерманским, вряд ли нуждается в доказательстве.

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ КОРРУПЦИИ

В СОСТАВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СИЛ ООН ПРИ ПРОВЕДЕНИИ

ОПЕРАЦИЙ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ МИРА <*>

В.Г. ПЯДЫШЕВ

--------------------------------

<*> Pyady'shev V.G. International-law problems of negotiation of corruption in international forces of the UNO at the time of carrying out of operations on peacekeeping.

Пядышев Владимир Георгиевич, Одесский государственный университет внутренних дел, кандидат технических наук, профессор, доцент.

Статья посвящается обоснованию необходимости расширения юрисдикции Международного уголовного суда на коррупционные преступления, совершаемые в зонах международных операций ООН по поддержанию мира непосредственно служащими указанных операций.

Ключевые слова: локальный вооруженный конфликт, международная операция ООН по поддержанию мира, национальный миротворческий контингент, принимающая страна, коррупция, международный уголовный суд (МУС), Римский статут.

The article is devoted to the grounding of the need to expand the jurisdiction of the International Criminal Court for crimes of corruption committed by international staff officials of UN peacekeeping operations, within the areas of the said operations.

Key words: local armed conflict, international peacekeeping operation, national contingent peacekeeping force, the host country, the corruption, the International Criminal Court (ICC), the Rome Statute.

Постановка проблемы. В связи с событиями последних лет международная общественность осознала, что локальные вооруженные конфликты не только нарушают стабильное развитие сопредельных государств, но потоками беженцев из мест конфликта несут экономическую и политическую нестабильность в географически удаленные от него государства, угрожая безопасности мира в целом на планете. Реакцией на это послужило развертывание сети международных операций по поддержанию мира.

Следует указать, что в течение последних 20 лет большинство локальных вооруженных конфликтов приобрело внутригосударственный характер. Поэтому разрешение таких конфликтов оказалось более сложным, требующим участия большого количества профессиональных полицейских. В настоящее время ООН пришла к выводу, что использование ее ресурсов на развертывание операций по ликвидации возникающих конфликтов объективно достигло своего предела и осуществление миротворческой деятельности требует экономии ресурсов. При этом имеются конкретные критерии, позволяющие определить, когда ту или иную миссию по поддержанию мира можно считать успешно выполненной и высвободившиеся ресурсы направить на ликвидацию следующего очага конфликта. Ускорить достижение этих критериев можно лишь за счет повышения эффективности всех компонентов операции. Это в полном объеме касается повышения эффективности международной гражданской полиции.

Степень научной разработки темы. Проблемам международной гражданской полиции посвящено много работ ученых и практиков. Публикации украинских ученых в основном посвящались общей подготовке сотрудников национальных правоохранительных органов к работе в международной миссии [1; 2]. Одним из многоликих факторов, значительно снижающих эффективность операций по поддержанию мира и, в частности, деятельности международной гражданской полиции, является коррупция. И это не удивительно, т.к. это лишь частное проявление коррупции, тотальная опасность которой признана мировым сообществом, что подтверждается принятием в 2003 г. Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции [3]. Проблемам коррупции посвящено много современных публикаций. Среди украинских работ наиболее полной нам представляется докторское исследование М.И. Мельника [4]. Разумеется, значительную проблему для миссий ООН представляет собой коррупция в органах управления и силовых органах принимающей страны, и ей посвящено немало публикаций.

Однако целью настоящей статьи является исследование особенностей не менее вредоносного и зловещего компонента коррупции - коррупции непосредственно в международном кадровом составе операций ООН по поддержанию мира, выявлению связанных с нею международно-правовых проблем и разработке направлений борьбы с ней.

Изложение основного материала. Представляется, что для осуществления системного анализа коррупции непосредственно в международном кадровом составе операций ООН по поддержанию мира коррупционные деяния следует классифицировать по положению субъектов внутри структурных уровней операций (интернациональные команды, национальные контингенты, смешанные комиссии) с учетом особенностей конкретных операций. Такой комплексный подход даст возможность выявить основные формы проявления коррупции и причины, их вызывающие.

Итак, исходным показателем здесь является:

1. Коррупция среди сотрудников ООН в составе международных операций по поддержанию мира.

1.1. Проявления коррупции в составе международных операций по поддержанию мира.

1.1.1. Коррупция в интернациональном составе международных операций.

Примерами такой коррупции пестрят периодические издания, заявления международных и национальных неправительственных организаций и даже отчеты департаментов и подразделений ООН. Рассмотрим некоторые из них в разных миссиях на разных континентах.

Ирак. Управление служб внутреннего надзора установило, что миссия ООН по оказанию помощи Ираку предоставила контракт на установку потолочной защиты в жилых помещениях персонала ООН стоимостью 3 млн. долл. США на основе одной-единственной заявки. Миссия отказалась разъяснить, почему не были проведены тендерные процедуры [5].

Косово. Расследование, проведенное Департаментом внутреннего контроля ООН, обвинило шефа миссии ООН в Косово в том, что он закрывал глаза на бесхозяйственность и все другие злоупотребления в аэропорту Приштины, начиная с 2004 г. Бюро Евросоюза по борьбе с коррупцией инициировало расследование в отношении похищения из электрической компании Косова миллионов евро. Траст-агентство Косово обвиняется в устранении компаний "Самсунг" и "Никомед" от участия в тендере и в проведении последнего при участии только двух участников - в нарушение тендерных процедур [6].

Конго и Гаити. Расследование в Конго выявило широко распространенную коррупцию во всем отделе закупок миссии. В Гаити группа специального назначения (ООН) установила, что контракт на поставку топлива в 10 млн. долл. в год был предоставлен гаитянской компании Distributeurs Nationaux SA на незаконных основаниях [7].

Это лишь отдельные примеры из многих.

1.1.2. Коррупция в национальных контингентах международных операций.

В 2006 г. миротворческий контингент из Пакистана был обвинен в незаконных связях с конголезскими боевиками, которые включали контрабанду золота и торговлю оружием. В 2008 г. миротворческий контингент Индии получил широкий спектр обвинений: от контрабанды золотом до поддержки местных повстанческих групп в том же Конго [8].

В 2006 г. в Ливане в украинском батальоне большинство автотранспорта фактически не использовалось, при этом топливо на него получалось и сбывалось местным торговцам. Аналогичное было выявлено относительно "деятельности" контингента в Либерии, Сьерра-Леоне и в Ираке [9].

Цепь примеров в других контингентах может быть продолжена.

1.1.3. Коррупция в составе смешанных комиссий.

Смешанные комиссии создаются для организации привлечения и целевого использования дарованных средств от международного сообщества на решение насущных проблем в зоне миссии. В составе этих миссий имеют место особые проявления коррупции.

Телефонная компания Приштины в лице ее руководства совместно со Второй колонной миссии ООН в Косово подписала договор стоимостью 40 млн. долл. без проведения необходимых процедур закупок [6].

Электростанция в г. Обилич (Косово) срочно нуждалась в установлении современных фильтрующих систем, чтобы защитить территорию от ядовитого дыма. Однако средства, которые трижды предоставлялись международным сообществом смешанным комиссиям, трижды исчезали бесследно.

Аналогичные примеры имеются и в других миссиях.

1.2. Потеря эффективности международных операций по поддержанию мира из-за коррупции в их составе.

Коррупция в составе международных операций по поддержанию мира снижает эффективность этих операций, негативно действуя по трем основным направлениям:

1) непосредственное осложнение ситуации в зоне конкретной операции проявляется в манипулировании сверху в интересах местных криминальных кругов деятельностью честных офицеров-международников и даже целых подразделений, в саботировании принципа неотвратимости наказания местным военным и другим преступникам, в саботировании процесса борьбы с организованной преступной деятельностью, в подрыве своевременного выполнения текущих задач операций по поддержанию мира, в подрыве веры местного населения в справедливость международных сил и в их способность оказать реальную помощь в становлении справедливой и конструктивной власти, что способствует стихийным и даже организованным вспышкам насилия, в частности терроризма, среди местного населения и против представителей международных сил операций по поддержанию мира;

2) дальнейшее усугубление ситуации в зоне миссии вызывается распространением коррупционных правонарушений, которое провоцируется фактами безнаказанности при совершении подобных правонарушений сотрудниками международных миссий;

3) самоустранение честных полицейских, ценных сотрудников от участия в международных миротворческих операциях, поскольку наличие фактов коррупции в составе этих операций на глобальном уровне создает мнение о миротворцах как о наемниках, безразличных к проблемам мира, и бесчестит саму идею такого участия.

1.3. Признание мировым сообществом необходимости борьбы с коррупцией в составе международных операций по поддержанию мира.

Принимая во внимание ущерб от преступлений, совершаемых в миссиях ООН, а также почти полную их безнаказанность, на своей шестьдесят первой сессии (2007 г.) Генеральная Ассамблея ООН постановила, что пункт повестки дня, озаглавленный "Всестороннее рассмотрение всего вопроса о миротворческой операции во всех ее аспектах", который был предусмотрен для рассмотрения Комитетом по специальным вопросам и вопросам деколонизации (Четвертым комитетом), также должен быть передан в Шестой (Правовой) комитет для обсуждения доклада Группы экспертов по правовым вопросам об обеспечении ответственности сотрудников Организации Объединенных Наций и экспертов по делам миссий за преступные деяния, совершенные ими в миротворческих операциях [10]. Несколько делегаций подчеркнули серьезность проблемы и то, что преступное поведение представителей Организации Объединенных Наций и экспертов по делам миссий нарушает доверие, что влияет на имидж, авторитет и эффективность организации.

Одним из примеров осознания мировой общественностью того, что с тех пор создавшаяся ситуация не находит своего должного разрешения, можно считать высказанное в 2010 г. мнение представителя Министерства обороны Украины при Постоянном представительстве Украины при ООН генерал-майора Л.С. Голопатюка: "Неэффективное управление, коррупция и сексуальные злоупотребления являются достаточными факторами необходимости проведения коренной реформы всей структуры миротворчества ООН с целью повышения подотчетности и прозрачности" [11, 5].

2. Средства преодоления коррупции и релевантные проблемы.

2.1. Современные идеи по преодолению коррупции в составе международных операций по поддержанию мира и их критика.

Борьба с преступной деятельностью в миссиях ООН начинается с ознакомления новых сотрудников с документом "Поведение и дисциплина" [12]. При этом о коррупции в последней версии документа, к сожалению, не упоминается вообще.

Для осуществления непосредственных мер по пресечению преступности в ООН в 1994 г. Организация Объединенных Наций создала Управление служб внутреннего надзора (УСВН) [13].

Но многие ученые пришли к выводу, что Управление не заработало надежной репутации в вопросе привлечения коррупционеров к ответу [7].

Для улучшения ситуации в январе 2006 г. сроком на 2 года при УСВН была создана группа специального назначения для контроля за закупками ООН - чтобы проводить расследования и преследования по обвинению в мошенничестве и злоупотреблениях. В течение этих двух лет в системе закупок ООН обнаружены примеры мошенничества, расточительства, бесхозяйственности на сумму более $ 630 млн., выдвинуты обвинения против 17 должностных лиц ООН. В декабре 2012 г. накануне ее ликвидации группа в своих отчетах задокументировала 20 коррупционных схем и начала внешние расследования против некоторых поставщиков для ООН. Несмотря на успешные результаты, несколько государств - членов ООН (представители которых попали в список обвиняемых) отказались продлить мандат указанной группы как независимого следственного органа. Они же настояли на том, чтобы ведущие члены группы были отстранены от работы в ООН (!) на срок от 6 месяцев до 3 лет. Наработанные результаты легли на полки [14].

К сожалению, в настоящее время эффективная разработка направлений борьбы не то что с коррупцией, но и вообще с уголовными преступлениями в составе операций ООН по поддержанию мира вызывает трудноразрешимые противоречия. Так, в 2007 г. при попытке разработки международной конвенции "Об уголовной ответственности должностных лиц и экспертов ООН по делам миссий" Шестым (правовым) комитетом Генеральной Ассамблеи ООН делегации даже не приблизились к принятию общего решения по этому вопросу из-за разнополюсности позиций. С одной стороны, главный юрисконсульт ООН Николя Мишель заявил, что "ООН не намерена закрывать глаза на преступления, совершаемые ее персоналом". С другой стороны, ряд делегаций призвали "отказаться от поспешности в этом вопросе", сославшись на то, что новая конвенция "может привести к пробелу в юрисдикции, позволяющему правонарушителю избежать уголовного преследования". По мнению некоторых делегаций, приоритет юрисдикции при рассмотрении таких преступлений должен предоставляться стране, принимающей у себя миссию ООН. Согласно другим взглядам, приоритет должен быть дан стране, откуда прибыл в миссию обвиняемый в преступлении. Некоторые делегации предложили вообще отказаться даже от идеи разработки конвенции [10].

Наконец 12 ноября 2009 г. Правовой комитет одобрил соответствующую резолюцию, согласно которой "Ассамблея настоятельно призывает государства обеспечить, чтобы преступления, совершенные их гражданами во время участия в миссии Организации Объединенных Наций, не остались безнаказанными, и установить юрисдикцию в отношении таких преступлений, в соответствии со своим уголовным правом" [15]. Однако действующим участникам миссий известно, что любое государство старается не открывать дело против своего гражданина, совершившего преступление в зоне операции. Напротив, руководство национального контингента поскорее вернет его на родину (до момента снятия с него дипломатического иммунитета), а "нет уголовного дела - нет и позора для национального контингента". Итак, круг безнаказанности преступлений замкнулся.

Причем здесь говорилось о преступлениях против личности. Наказание же за коррупцию вообще не обсуждалось. По сути, это и есть объяснение того, почему до сих пор представители ООН в принципе не привлекались к уголовной ответственности за коррупционные действия.

2.2. Минимально необходимые условия для начала реальной и действенной борьбы с коррупцией в составе международных операций по поддержанию мира.

2.2.1. Международный суд, независимый от ООН.

Самое главное правило любого суда гласит: nemo judex in re sua (никто не может быть судьей в своем собственном деле). Не может быть исключением ни ООН, ни государства, чьи представители совершили преступление, находясь в командировке по участию в миротворческой миссии. До сих пор в отношении преступлений, о которых идет речь, мы часто наблюдаем попытки нарушить это правило.

Учредители Центра по ответственности международных организаций, члены Ордена адвокатов кантона Женева Е.П. Флахерти (США) и Сара Хант (Австралия) делают важный вывод: "Крайне нужен нейтральный форум для расследований и уголовного преследования за коррупцию, в идеале - в виде суда с полномочиями допроса и правом вызывать свидетелей, а также выносить судебные предписания... ООН в настоящее время не в состоянии создать внутреннюю среду с адекватным процессом, чтобы гарантировать соблюдение наилучших стандартов справедливого судебного разбирательства" [16].

Сегодня, несмотря на большие расходы, для расследований преступлений в зонах операций по поддержанию мира резолюциями Совета Безопасности ООН образовано много судов [17]. В 1993 г. создан Международный уголовный трибунал для бывшей Югославии. С 1994 г. работает Международный уголовный трибунал для Руанды. Действуют Чрезвычайные палаты в судах Камбоджи, Специальный Суд для Сьерра-Леоне. Существует Специальный трибунал для Ливана. Создан Суд специального назначения для Восточного Тимора. В июне 2005 г. прокурор Международного уголовного суда начал свою работу в Дарфуре (Судан). В 2005 г. Специальный уголовный трибунал Ирака заменен Высшим уголовным судом Ирака.

Однако до настоящего момента нет такого форума, который был бы уполномочен создать независимый от ООН суд именно для служащих (сотрудников, работников и т.д. - В.П.) ООН. Но при этом уже существует суд, под юрисдикцию которого, по нашему мнению, наиболее целесообразно передать рассмотрение преступлений, совершаемых такими субъектами ООН. Это Международный уголовный суд (далее - МУС), юрисдикция которого тщательно сформулирована в Римском статуте от 17 июля 1988 года [18]. Фактически МУС является первым постоянно действующим международным судом, созданным на договорной основе, для содействия прекращению безнаказанности за многочисленные тяжкие преступления, совершенные в XXI в. Что важно, МУС в субординационном отношении является самостоятельным по отношению к Организации Объединенных Наций международным органом [19].

Фантастическая на первый взгляд идея автора - использовать МУС для рассмотрения преступлений, которые совершаются служащими международных операций, - совпадает с мыслями ученого-международника из Нотингемского университета (Великобритания) Мелани О'Брайен [20]. Однако ее работа посвящена в основном преступлениям, связанным с сексуальной эксплуатацией, и не затрагивает направления коррупции. И хотя сегодня все больше ученых считают коррупцию значительным препятствием и опасностью для успехов операции по поддержанию мира, к сожалению, до сих пор ни один из них не высказал то, что предлагается нами: использовать МУС для преследования коррупционных преступлений, которые совершаются в зонах операций по поддержанию мира именно служащими ООН и других международных операций.

2.2.2. Правовая база.

Необходимы наднациональные (т.е. международные) нормативно-правовые акты конвенционного характера, которые исключали бы все варианты безнаказанности при совершении коррупционных деяний и других преступлений представителями международных сил в составе операций по поддержанию мира.

Особое внимание следует уделить развитию комплекса международно-правовых решений и организационных, организационно-правовых мероприятий по улучшению профилактики, раскрытию и наказанию представителей международных сил операций по поддержанию мира в случае совершения ими преступлений в принимающей стране.

Кроме того, в контексте определения юрисдикции следует на уровне Совета Безопасности ООН рассмотреть вопрос о включении указанных преступлений в юрисдикцию Международного уголовного суда.

Важным элементом построения международной ответственности указанных субъектов является совершенствование нормативно-правовой базы отношений между ООН и ее государствами-членами, предоставляющими персонал и контингенты для участия в международных операциях по поддержанию мира, - в плане обеспечения гарантированного возвращения лиц указанной категории (бежавших на родину после совершения преступления) - для предания суду за совершенные преступления.

В настоящее время в соответствии с п. 1 ст. 5 части 2 Римского статута Международного уголовного суда "юрисдикция Суда ограничивается самыми серьезными преступлениями, вызывающими озабоченность всего международного сообщества. В соответствии с настоящим Уставом Суд обладает юрисдикцией в отношении следующих преступлений: a) преступления геноцида; b) преступления против человечности; c) военные преступления; d) преступления агрессии" [18]. Однако упомянутая выше Мелани О'Брайен считает: "Если миротворец совершает преступление в прямом смысле, то это преступление можно и должно рассматривать как военное преступление. И в этих обстоятельствах, когда государства, направившие персонал, демонстрируют неспособность или нежелание осуществлять судебное разбирательство в отношении своего персонала за совершение этих преступлений, то в качестве опции юрисдикции должен рассматриваться Международный уголовный суд" [20].

При рассмотрении вопросов об ответственности служащих ООН за их преступления в зонах операций по поддержанию мира на шестьдесят первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН (2007 г.) некоторые делегации высказали мнение, что в круг рассматриваемых преступлений должны входить не только преступления против личности, но и серьезные экономические преступления [10]. И это справедливо, поскольку коррупционные преступления, которые в зонах операций по поддержанию мира совершаются непосредственно работниками международных организаций, способствуют всем вышеперечисленным преступлениям, поэтому должны рассматриваться как военные преступления, и для их рассмотрения юрисдикция Международного уголовного суда должна быть расширена.

2.2.3. Система получения сигнальных сообщений.

Следует отметить, что первые сообщения о преступлениях сотрудников ООН начали поступать не от подразделений самой ООН (что логично), а от представителей многочисленных неправительственных организаций. Сегодня среди них выделяется Центр за ответственность международных организаций (Centre for Accountability of International Organizations), содействующий соблюдению законности в международных организациях. Центр определил для себя следующие задачи:

1) содействие прозрачным и эффективным средствам обеспечения должного уважения прав лиц (в т.ч. работников), имеющих деловые отношения с международными организациями;

2) содействие осуществлению мер по обеспечению соблюдения международными организациями своих обязательств в соответствии с международным и национальным законодательством [21].

Внимания в исследуемом нами аспекте заслуживает также организация "Надзор за международными организациями" (IO Watch), которая обеспечивает накопительный архив состояния проблем касательно верховенства закона, линии поведения и подотчетности руководства ООН как наиболее известной международной организации. Она также способствует исследованиям в области права и инициативы. Она стремится сделать ООН и другие международные организации более ответственными, подчиненными международному праву, а не исключениями из этого подчинения. Организация создана бывшим сотрудником ООН, который более 20 лет работал старшим аналитиком менеджмента ООН [22].