В) “серая зона” асимметричных прав:

Кроме вышеназванных прав, равномерно распределенных среди субъектов мягкой федерации, имеются и “асимметрично” розданные права. Взглянем на иерархию полномочий властей разного уровня. Дело не ограничивается, как, например, утверждает А.Колесник, общим принципом разделения полномочий на три группы: предметы исключительного ведения федерации, ее субъектов и предметы совместноговедения. В разных видах федерации, даже в рамках отдельного государства, набор этих предметовразличен. Однако федеральные органы везде берут в свои руки обеспечение прав человека, обороны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, регулирование торговли, общенационального транспорта и коммуникаций, организацию высших органов власти и разрешение конфликтов между субъектами федерации. В ведение последних входит более широкий круг вопросов, не требующий единообразного регулирования. Это организация местных органов власти, общественный порядок, охрана окружающей среды, общественные работы и службы, местные налоги. Совместные полномочия обычно охватывают проблемы местной экономики (сельского хозяйства, рыболовства, добывающей и обрабатывающей промышленности, науки, искусства). Вместе с тем конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют конкретный набор объектов каждой из трех “корзин”. Такое разграничение полномочий характеризует “дуалистический федерализм” США, Бразилии, Австралии и иных стран.

Кроме того, в каждой федерации существует и другая классификация полномочий: это их подразделение на несколько иные три группы: исключительные (“неприкасаемые, неотчуждаемые”, минимальные, зафиксированные в Конституции) полномочия федерального центра и субъектов и, так сказать, “серая зона”, “остаточная власть”, своеобразная “терра инкогнита”, сфера “неопределенных” полномочий, нефиксированных в Конституции и не закрепленных жестко за центром или местами. В жестких федерациях (Бразилия) “серая зона” является прерогативой центрального правительства, в мягких же данный вопрос решается по-разному: в Швейцарии остаточная власть принадлежит кантонам, а в остальных странах используется индивидуальный подход: центр отдает одним субъектам эти права, а других, неспособных освоить, “проглотить” всю массу таких прав, лишает, оставляя их за собой. В итоге возникает асимметричная федерация.

Асимметричные права субъектов в Испании, Индии, США, РФ и других странах означают, что наряду с исключительными правами федерального центра имеется широкий набор полномочий, по договоренности с отдельными субъектами предоставляемый последним или оставляемый за федерацией. Только в этом и проявляется асимметрия, а отнюдь не в том, что одни члены федерации “сидят на шее” у других. Но даже этих прав нет у субъектов жестких, симметричных федераций.

Г) асимметрия и равноправие: три типа асимметрии и особого статуса

Как совмещается асимметрия федерации (и особый статус субъекта) с принципом равноправия? Это очень просто. Как это ни парадоксально, равноправие неравнозначно полному равенству прав (субъектов). Равноправие означает адекватное воздаяние за деяние, т.е. предполагает неравенство воздаяния и, соответственно, права на него (например, неравную оплату за неравный труд; неравные налоги с неравных доходов; неравное наказание за разные преступления).

Точно так же в мировой практике мягких (т.е. асимметричных) федераций всегда имеется неравное распределение прав субъектов. Например, в являющейся фактически федерацией Испании центр заключает с отдельной областью соглашение о конкретном распределении прав. В итоге их у одних областей больше, у других меньше. Равноправие же сохраняется:

- во всеобщем признании испанской Конституции, включая исключительные полномочия центра и одинаковые отчисления минимума налогов в центр;

- в наличии у каждой области определенного и одинакового минимума прав;

- и, главное, в том, что, если область хочет больше прав (к примеру, взять на себя экологию, обслуживание реки или муниципальную полицию), то она берет и дополнительные обязанности (т.е. сама оплачивает эти удовольствия). Больше прав – больше трат. И равновесие, равноправие сохраняется, хотя равенства полномочий у субъектов нет.

Мировая практика знает три типа асимметрии и три типа особого статуса.Первыйтип асимметрии и особого статуса частей государства представлен в совершенноунитарныхгосударствах (например, особый статус Финляндии, Польши, среднеазиатских монархий, да и Закавказья и Прибалтики в России до 1917 года). При этом ни одна часть государства не имеет полного набора признаков субъекта федерации, т.е. государство остается чисто унитарным.Второй тип асимметрии и особого статуса членов являет собой отнюдь не государство, а такая даже еще не конфедерация, как Европейское сообщество, где встречаются отдельные временные льготы его участникам.Третийже – в федерациях, таких как Испания, где разные права субъектов (т.е. “серая зона”) сосуществуют со всеобщим признанием федеральных законов и Конституции (так сказать, “белой зоной”). Тем самым Испания, несомненно, остается федерацией. Итак, или асимметричный унитаризм, или асимметричный конфедерализм, или асимметричный федерализм.Четвертого не дано: нет в мире государства, где асимметрия выражается в том, что его половина остается федерацией, а другая – конфедерацией. Нельзя быть наполовину беременной. В государстве “серая зона” выстраивается лишь при наличии “зоны белой”.

Исходя из проделанного анализа, можно заключить, что Россия – не унитарное государство. Она прошла свой путь от унитаризма к федерализму и даже к “мягкой федерации”, хотя сохранились отдельные обычаи унитаризма: и в политике, и в праве. Так, превращение парламента по Конституции РФ во многом в законосовещательный орган лишило и его верхнюю палату, представляющую субъекты РФ, возможности реально влиять на федеральные решения. Президент считается арбитром при рассмотрении отдельных споров между органами федерации и субъектов, тогда как он сам может быть заинтересованным лицом. Также и изменение статуса образований в составе РФ по Конституции необходимо согласовать с иными субъектами федерации и т.д.

С другой стороны, компаративный анализ показывает, что под видом защиты “демократического федерализма” развивается тенденция перехода к конфедерации, т.е. к ликвидации государства. Невозможно совместить сохранение России как федерации с таким “особым” статусом РТ и “асимметрией” РФ, при которой большая часть России будет федерацией, а меньшая (РТ) – конфедерацией. Этим и объясняются как борьба федералистов в регионах, так и требования Москвы привести законы РТ в соответствие с федеральными.

Мы видим, что взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются постепенно, преодолевая противоречия и проблемы. В одних федерациях происходит усиление центральной власти, в других – ослабление. Это касается таких сфер, как экономика, политика, право. Вместе с тем во всем мире этот процесс двуедин и далек от завершения и гармонии. Преобладающей же является тенденция к интеграции, к преодолению всплесков этнонационализма, сепаратизма и экстремизма при сохранении и обеспечении гарантий прав и интересов субъектов. Мировая практика убеждает в том, что и оптимальное реформирование РФ вполне возможно без крайностей конфедеративного распада, в соответствии с концепцией смешанного, но равноправного для субъектов устройства федерации. Мы считаем, что на этой основе возможно окончательное решение вопроса и об особом статусе Татарстана в рамках РФ.