6. Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений

Бюджетный федерализм может быть эффективным средством разрешения бюджетных, налоговых и других финансово-экономиче­ских противоречий в Российской Федерации, фактором обеспечения единства экономического пространства, роста экономического потен­циала страны и укрепления Российского государства. Для достиже­ния этой стратегической цели отношения бюджетного федерализма Должны совершенствоваться и развиваться в соответствии с объек­тивными закономерностями и интересами Российского государства. Поэтому принята «Программа развития бюджетного федерализма Российской Федерации на период до 2005 г.».

Возникает необходимость определить новое положение, содержа­ние и роль федерального бюджета в экономической политике, бюд­жетной системе и принципиальные особенности его отношений ^с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеют­ся два подхода к данному процессу: становление бюджетной систе­мы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до мини­мально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации ры­ночной политики требуют проведения линии на формирование фе­деративной бюджетной системы рыночного типа с сильным феде­ральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связан­ные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социаль­ной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими про­блем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных про­цессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно ис­пользовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического ре­жима и проведение курса реформ, не отвечающих интересам Рос­сии. Принципами бюджетной политики являются: активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления; использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала; создание условий для реализации общенациональной политики со­циальной безопасности; обеспечение посредством бюджетной систе­мы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной без­опасности государства.

Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъ­ектов Федерации и местными бюджетами в условиях их самостоя­тельности и взаимозависимости, создании условий для эффективно­го функционирования государственной власти.

Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в разви­тии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.

В современных условиях консолидированный бюджет почти не имеет активных функций в финансовой политике и финансовом ме­ханизме, поскольку это скорее статистико-аналитическая категория, а не финансовый инструмент и реальный фонд денежных ресурсов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это рас­четный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также вне­бюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

Стабилизация и некоторое повышение доли федерального бюд­жета в консолидированном бюджете отвечают задачам экономиче­ского прогресса, целям бюджетного федерализма. Этому будут спо­собствовать следующие условия:

• завершение процесса разграничения конкретных и адресных пол­номочий и предметов ведения между уровнями государственной власти;

• разграничение расходов между бюджетами и завершение переда­чи субъектам Федерации федеральных объектов финансирования;

• увеличение перераспределения через федеральный бюджет фи­нансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченно­сти депрессивных регионов (северных и дальневосточных террито­рий, субъектов Северо-Кавказского региона и др.);

• восстановление инвестиционной функции федерального бюджета, особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки разви­тия базовых отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромышленного комплекса;

• обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в том числе реализация общероссийских программ борьбы с бедно­стью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружаю­щей среды.

Консолидированный бюджет, пропорциональность его деления на федеральный и территориальный бюджеты будут играть все бо­лее важную роль в бюджетном прогнозировании и бюджетном про­цессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Феде­рации, при регулировании бюджетных связей между областным (краевым, республиканским) и местным бюджетами. Роль и функ­ции консолидированного бюджета и его пропорций целесообразно определить в законах о бюджетном процессе.

Политика сильного федерального бюджета противостоит тенден­циям бюджетного сепаратизма и развала бюджетной системы, она полностью соответствует задачам преодоления экономического и финансового кризиса в России, если централизация финансовых ресурсов не используется лишь для выплаты «дани» внешним «кре­диторам».

В последние годы все чаще приходится слышать о регионах-до­норах и регионах-реципиентах. Понятия эти ни юридически, ни эко­номически пока не сформулированы. Как правило, к донорам отно­сят тех, кто не получает трансферты из федерального Фонда фи­нансовой поддержки субъектов Федерации. Таких регионов в 1997 г. было 7, а в 2001 г.-10.

Взгляд на регионы сквозь призму донорства искажает реальное содержание финансовых взаимоотношений центра и регионов, таит в себе опасность противопоставления одних субъектов Федерации Другим, опасность перетягивания «бюджетного одеяла».

Финансовые отношения между центром и субъектами Федерации не должны заслонять того факта, что центр и субъекты представляют Российскую Федерацию в целом и в ее единстве. Поэто­му, различая интересы центра и субъектов Федерации, не следует их противопоставлять, сталкивать друг с другом. Это одна из важ­нейших задач экономической политики.

Задачей субъектов Федерации и их общей целью должно быть достижение того, чтобы центр проводил политику именно в интере­сах всего государства, всех российских регионов. Иногда то, что со­ответствует интересам государства в целом, может не соответство­вать интересам отдельных конкретных субъектов Федерации. На­пример, это касается перераспределения финансовых ресурсов от так называемых регионов-доноров к регионам с более тяжелым фи­нансовым положением, которое вызвано зачастую структурными факторами, наличием неконкурентных в настоящее время предпри­ятий ВПК, более низким исходным уровнем развития рыночной ин­фраструктуры, большим удельным весом малообеспеченных слоев населения. То же самое относится к необходимости централизации в федеральном бюджете в интересах всех субъектов Федерации до­ходов от внешнеэкономической деятельности, акцизов на нефть и газ, другие монопольные по производству и рентосодержащие виды продукции.

Из обозначенных выше положений следует ряд конкретных вы­водов:

• если посмотреть на межбюджетные отношения не с формально юридической стороны, то окажется, что трансферты, дотации, суб­венции федерального бюджета предназначены вовсе не субъекту Федерации и не территории, региону, а людям, конкретным слоям населения: ветеранам, пенсионерам, многодетным семьям, нуждаю­щимся в лечебной и материальной помощи;

• если из территорий и регионов идут финансовые потоки, а из федерального бюджета направляются ассигнования территориям и регионам, то это нужно рассматривать как нормальную практику «обмена веществ» в едином государственном организме, а не просто как встречные потоки между органами власти, которые некоторые руководители хотели бы свести к минимуму, т. е. вытолкнуть центр со своей территории;

• финансовые взаимоотношения центра и субъектов Федерации нельзя трактовать как отношения между налогоплательщиками (субъектами Федерации). Субъекты Федерации не были и не явля­ются налогоплательщиками, ими были, есть и будут только юриди­ческие и физические лица. Поэтому, строго говоря, в России нет ни регионов-доноров, ни регионов-реципиентов, а есть регионы с разными бюджетными потенциалами и разной степенью их сбалансиро­ванности, если оценивать ее на основе единых социально-экономи­ческих нормативов и стандартов, которые должны действовать в од­ном государстве, имеющем общее экономическое, финансовое и социальное пространство.

Преодоление взглядов на регионы как на налогоплательщиков позволит на деле обеспечить выравнивание бюджетных и налоговых прав субъектов Федерации.

Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в условиях рыночного развития может осуществляться только на основе суще­ственного перераспределения бюджетных средств от одних субъек­тов Федерации к другим через каналы федеральной бюджетной сис­темы и федеральные внебюджетные фонды. Конечно, оно неизбежно будет сталкиваться с усилением дифференциации экономического и финансового положения регионов под влиянием нарастающих факторов неравномерного рыночного развития, но тем сильнее должны проявляться регулирующая и социальная функции государ­ства и федерального бюджета. Иначе ни о каком единстве социаль­ного и рыночного пространства в Российском государстве не может быть и речи.

Особое значение имеет согласование позиций всех ветвей власти в вопросах бюджетной и налоговой политики в долгосрочном аспек­те, при принятии решений об изменении налогового законодательст­ва. В настоящее время многие проекты законодательных актов, по­становлений правительства, зарожденные в Минэкономразвития и Минфине, других федеральных ведомствах и комиссиях, блокиру­ются именно по местным мотивам, которыми руководствуются пред­ставители регионов как в Совете Федерации, так и в Госдуме, без учета и вопреки общим интересам и потребностям России как еди­ного государства.

Бюджетный федерализм не должен противопоставляться единст­ву законодательной и исполнительной власти в России, а должен основываться на этом единстве, более того, на жесткой «вертикали» исполнительной власти и деятельности судебных, правоохранитель­ных органов. Необходимо восстановить и «вертикаль» законодатель­ных органов в реализации бюджетных полномочий Российской Фе­дерации.

Дестабилизирующую роль может играть бюджетная асимметрия, возникающая в результате заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации. В 1993—1999 гг. заключено более 50 дого­воров о разграничении полномочий, в которых содержались согла­шения о разграничении налоговых и бюджетных полномочий, инди­видуализирующие межбюджетные связи между Россией и ее субъек­тами. Таким образом, нарушалась ст. 5 Конституции РФ, гласящая: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равно­правны».

Договорные отношения могут как способствовать разрешению противоречий, так и усиливать их в зависимости от конкретного со­держания. Договорные отношения расширяют сферу применения одноканальных бюджетных связей в обход существующей системы распределения налоговых полномочии и налогов; сужают экономи­ческое поле воздействия федерального бюджета и федеральных ве­домств на территории Российской Федерации, отсекают их от непо­средственной связи с юридическими и физическими лицами, от ре­гулирования экономических процессов в соответствии с целями и задачами единой экономической политики; способствуют в неко­торых случаях усилению неравномерности в бюджетной обеспечен­ности регионов и населения; создают условия для игнорирования федерального законодательства, формирования обособленных режи­мов власти в тех или иных субъектах Федерации; блокируют пере­числение причитающихся федеральному бюджету налогов и плате­жей.

Необходимо усилить законодательное регулирование договорных отношений, обеспечить гласность договоров и контроль за их со­блюдением, а в целом вести линию на сокращение сферы их влия­ния и значения, применяя общие правила «игры», единые для всех субъектов Российской Федерации. В последнее время уже более 20 субъектов Федерации приняли решения об аннулировании по­добных договоров.

Экономической базой потенциальной нестабильности, конфликт­ности и возможности своего рода экономических, бюджетных и на­логовых войн является неопределенность отношений собственности на землю и недра, которые потенциально все более становятся эко­номической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов как на федеральном, так и на региональном уровнях (при­мер конфликтности между субъектами Федерации, расположенных в Тюменской области, Красноярском крае). Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов Федерации (п. «в») вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не­драми, водными и другими природными ресурсами. Только с помо­щью специального законодательства (Законы «О недрах», «О нефти и газе», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Земель­ный кодекс и др.) можно последовательно подвести законодатель­ную базу и под межбюджетные отношения, регулирующие совмест­ные источники бюджетных доходов. Поэтому крайне нежелательны политические кампании и непродуманные перевороты в отношениях собственности на землю и недра, выводящие эти ресурсы из-под владения, контроля и управления государства, прежде всего из фе­деральной собственности и федерального управления.

Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тен­денциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существен­но смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюд­жетного потенциала консолидированного бюджета страны, который многократно сократился. Отсюда и крайне ограниченные возможно­сти социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.

Контрольные вопросы и задания

1. Что составляет объективную основу бюджетного федерализма?

2. Чем различаются бюджетный федерализм и межбюджетные отношения?

3. Что такое вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание?

4. Что стало причиной появления новой финансовой категории «взаимодей­ствие бюджетов»?

5. Что такое трансферт и каковы его разновидности, имеющие место в сис­теме межбюджетных отношений в Российской Федерации?

6. Почему сильный федеральный бюджет является основой устойчивости системы бюджетного федерализма в Российской Федерации?

Рекомендуемая литература

1. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США / Сост. Ю И Любимцев, Ш. Б. Мадд. Издание Агентства международного развития США. М., 1996.

2. ЛексинИ.В. Договорное регулирование федеративных отношении в Рос­сии. М: УРСС, 1998.

3. ВалентейС.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М: Ин-т экономики РАН, 1998.

4. Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Материалы первой Всероссийской научно-практической конференции. 19-20 января 1998 г. Издание Совета Федерации. М., 1998.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Норма, 2001.

6. Федеральный бюджет и регионы. Институт «Восток - Запад». М.: Макс Пресс, 2001.