Глава 36. Формирование всесословного самоуправления

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с сис-темой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, со-средоточивший в своих руках экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. Император Павел 1 говорил: "У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве". На губернском уровне главным лицом в системе местного правления являлся губерна-тор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и иными функциями. Закон отводил губерна-тору место непосредственного начальника вверенной ему губернии. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников. Дореформенная система местного управления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию. Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы мест-ного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые усло-вия для хранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, вязанные с преобразова-нием местного управления, вращались округ этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на Капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организа-ции. Только в марте 1863 г специально созданная комиссия подготовила окончательные проек-ты положения о земских учреждениях и временных правил для них. Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очер-чивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией проекте отмечалось: "Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест". С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства. Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специаль-ного наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в се-мидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации. Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из исправника, дворянского и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство спешило сконцентрировать административ-но-полицейскую власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируе-мым земским учреждениям только узкий круг местных хозяйственных вопросов. Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип фор-мирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избира-тельное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уезд-ное население на три части (курии). в каждой из которых, как отмечала комиссия "преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий". Избирательная, система должна комби-нировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них пре-имущество для представителей правящего класса. 1 января 1864 г. было утверждено "Положе-ние о губернских и уездных земских учреждениях". На них возлагалось: заведование капитала-ми, имуществами и деньгами земства, содержание земских зданий и путей сообщения, меры по обеспечению "народного продовольствия", мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ, попечение о развитии местной торговли и промышленности, санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и 5разования. Законом предусматривалось создание трех избирательных: 1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущест-венный ценз и состоявшей преимущественно из дворян-помещиков. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных; 2) городской курии участники которой должны были располагать купеческим свиде-тельством либо предприятием в определенном размере; 3) сельской курии в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных. Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собра-ние избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в. должности губернатором, председатель губернской управы. - министром внутренних дел.

Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 г. Санкт-Петербургское губернское земское собрание поста-вило вопрос об образовании такого органа, но было попросту закрыто правительством. Суще-ствование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сесси-ях оставить этот вопросы были пресечены правительством в самом зародыше. Не решившись сделать земства исключительно дворянскими учреждениями, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства. Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и про-мышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов. Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру. 16 июля 1870 г. было утверждено "Городовое положение", закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу (с городской управой - исполнительным органом).Все городские избиратели в соответствии с имущественным (податным) цензом делились на три группы, каждая из которых избирала треть гласных в городскую думу. Думу и управу возглавляло одно лицо - городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел. В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему: участвовали в выбо-рах лица, достигшие двадцатипятилетнего возраста, владеющие недвижимостью, промышлен-ными или торговыми предприятиями, занимающиеся кустарными промыслами или мелкой тор-говлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергавшиеся су-ду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические ли-ца и женщины участвовали в выборах через представителей. Голосование было тайным. В компетенцию городской думы входили вопросы: о назначении выборных должност-ных лиц, установлении городских сборов, сложении недоимок, установлении правил о заведо-вании городскими имуществами, о приобретении городских недвижимостей, о займах. Дума и управа избирались на четыре года, половина состава управы должна была об-новляться через каждые два года. Городской голова мог приостановить решение управы. Разно-гласия думы и управы решал губернатор. Устанавливалось предельное число лиц нехристианского исповедания, допускавшееся в состав управы - оно не могло превышать одной трети. Городским головой не могло быть лицо еврейской национальности. В пользу города дума могла устанавливать следующие сборы: с недвижимых имуществ (оценочный сбор), с документов на право торговли и промышленности, с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, с извозного промысла, с частных лошадей и экипажей, с квартир и жилых помещений, с собак, аукционов. Расходы думы складывались: из расходов по управле-нию, на общественные здания и помещения, городские займы, на учебные благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контро-лировал губернатор. Как и земские органы, органы городского самоуправления в значительной степени за-висели от государственных бюрократических полицейских учреждений. Вместе с тем, создание новых органов управления способствовало становлению общественно-политической и куль-турной жизни, помогало торгово-промышленному развитию русских городов.

Контрреформы

Волна контрреформ захватила в 80 - 90-е годы и сферу органов местного самоуправ-ления. В 1890 г. было пересмотрено "Положение о губернских и уездных земских учреждени-ях". Сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципов предста-вительства по первой курии: в нее входили теперь исключительно потомственные и личные дворяне. Для усиления их роли в земских органах, в дворянской курии снижался имуществен-ный ценз. Одновременно с этим ценз значительно увеличивался во второй (городской) курии. Со-ответственно изменялось число выборщиков от этих курий: от первой оно возрастало, от вто-рой сокращалось. По отношению к крестьянской курии усиливался контроль администрации - земских начальников. Губернатора: губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. Закон предоставлял губернатору право приостанавливать любое постановление земско-го собрания, если оно "не соответствовало общим государственным пользам и нуждам" либо "нарушало интересы местного населения". В 1892 г, было принято новое "Городовое положение". Если прежде к выборам в органы городского самоуправления допускались практически все плательщики налогов, то согласно новому закону, в число выборщиков могли попасть только лица с определенным имуществен-ным цензом (в зависимости от ценности принадлежащего им имущества).

ЧИСТЯКОВ ИСТОРИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Если во всех этих изменениях влияние буржуазии почти не заметно, то реформы 60 - 70-х гг. в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на местах при всех ограничениях и преградах, которые ставило законодательство. Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или расширении принципа самоуправления.

Земская реформа.Она была проведена на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам, называемым куриями. Прежде всего избирались уездные земские собрания.

К первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, которые устанавливались в зависимости от местности. Нормы колебались от 200 до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но и крупные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год. Тем самым буржуазия получала доступ в первую курию.

Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. в зависимости от величины города.

Избирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, лишь незначительное меньшинство населения.

В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. На первых же выборах в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян - 38%. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение числа гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям дворяне получили 74% гласных, крестьяне - 11%.

Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений - губернских и уездных земских управах - тоже преобладали помещики.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и некоторыми культурными вопросами. Они заботились о состоянии путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), занимались организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ.

Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам, что могло истолковываться как угодно. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом. Царизм боялся объединенных, согласованных действий земств, они были возможны только через государственные органы.

Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все ухищрения в избирательной системе, в них концентрировались оппозиционные царизму либеральные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее эффективно вела борьбу за свои интересы. В высшие звенья государственного аппарата буржуазия пока не получила доступа.

Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне (потомственные и личные). Тем самым уменьшилось представительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.

Городская реформа.Развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского самоуправления исходя из того, что она получит там достаточно прочные позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года. Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение. Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным - Городская управа, которую возглавлял городской голова, он же был председателем Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы торгово-промышленных предприятий, домовладельцы и пр.). Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую - средние, в третью - более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского - министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.

Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии в городских думах и управах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало упразднения органов городского самоуправления.

В 1892 г. вступило в силу новое Положение об органах городского самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой собственности. В результате увеличилась роль дворянства и несколько слабее стали позиции буржуазии. Однако самодержавие не могло преодолеть оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая поддерживала буржуазию.

Е.Е. ЕВЛАНОВА

ИСТОРИЯ ОБРАЗОВАНИЯ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ((ЗЕМСТВ) В РОССИИ В ПЕРИОД СЕРЕДИНЫ XIX - НАЧАЛА XX В.

В середине XIX в. в связи с интенсивным развитием рыночных отношений инфраструктура российского общества усложнилась настолько, что аппарат управления оказался не в состоянии руководить им. Наиболее дальновидные государственные деятели, учитывая опыт европейских стран, где переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному самоуправлению, считали целесообразным передать все, что обеспечивало жизнедеятельность населения, специальным учреждениям, избранным всеми слоями общества. О необходимости создания органов местного самоуправления писали и монархисты М.М. Сперанский и П.Д. Киселев, и декабристы Н.М. Муравьев и П.И. Пестель. Однако в правительственных кругах неотложная практическая необходимость создания подобных органов была осознана только в середине XIX в.

В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Закон, получивший название "Положение о губернских и уездных земских учреждениях", был подписан монархом. Примечательно, что государство сознательно пошло на введение местного самоуправления в период кризиса государственной власти. Этим положением в качестве представительных органов власти вводились губернские земские собрания, состоящие из гласных, избираемых по сословному принципу. Они созывались на свои собрания один раз в год, а для текущей работы избирали управы.

Другим правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении отечественного местного самоуправления, было Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Этот акт был принят еще до принятия Положения о губернских и уездных земских учреждениях в 1861 г. Данное Положение определило права, обязанности и ответственность сельских и волостных должностных лиц. Уже тогда определялось, что эти должности могут замещаться как во выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок. Интересным положением данного акта является недопустимость отказа от занятия должности избранного местным обществом лица, за исключением ряда уважительных причин.

Известно, что многие дореволюционные исследователи считали реформы Александра II в сфере местного самоуправления поворотным событием в развитии России. Вместе с тем высказывалось мнение, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы, их сосуществование тормозит политическое развитие общества.

Так, С.Ю. Витте указывал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству. Он полагал, что для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу <9>.

Опровергая выводы С.Ю. Витте, его оппонент Л.А. Тихомиров считал, что "однородность органов местного самоуправления ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве - бюрократического и самоуправления - вызывает столкновения этих органов и создает возможность для взаимного контроля" <10>.

Таким образом, в тот период в определении природы и функций земств как органов местного самоуправления по отношению к государственной власти обозначилось несколько идейных направлений.

Первое по значимости и влиянию на общественное мнение может быть охарактеризовано как общественное направление. Представленное в аналитических записках по поводу крестьянской реформы А.М. Унковского, К.Д. Кавелина, В.И. Лешкова, оно было принято за основу в Положении о губернских и земских учреждениях 1864 г., заставило общественную мысль и правовую науку считаться с ним.

В.И. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, против включения в органы самоуправления государственных чиновников. Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении". Противопоставляя местное самоуправление бюрократическому порядку управления, он приходит к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности <11>.

При всем разнообразии подходов сторонников общественной теории объединяет исходное положение: земские учреждения в отличие от государственных есть учреждения общественные, гражданские, преследующие свои особые местные хозяйственно-культурные цели.

С государственной теорией объяснения природы и функций самоуправления выступил академик В.П. Безобразов. Полемизируя со сторонниками общественной теории самоуправления, он отмечал, что в результате предоставленной земствам как общественным организациям самостоятельности действий, не гарантированных властными полномочиями, они оказались вне закона: им никто не обязан подчиняться. Касаясь сути проблемы, В.П. Безобразов писал: "Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее перестают быть государственными и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве" <12>.

Для Б.Н. Чичерина "учреждения местной власти, не подверженные строгой регламентации, регулированию и контролю со стороны верховной государственной власти, являются центрами концентрации сепаратистских тенденций" <13>. Он считал, что местные жители, увлеченные своими "мелочными интересами", забудут об общегосударственных, национальных интересах.

Но все же, отдавая должное самому факту учреждения земств, их главную историческую заслугу В.П. Безобразов, как и Б.Н. Чичерин, видел в создании первого бессословного равноправного органа в государственном устройстве России. Именно всесословность рассматривалась как главная заслуга земских учреждений, так как, по справедливому утверждению В.П. Безобразова, "начало бессословности есть первое и необходимое условие здорового самоуправления, преобладающее над всеми другими его началами" <14>.

В целом Положение 1864 г. основывалось на трех основных принципах, которые Б.Б. Веселовский сформулировал следующим образом: "...земское представительство было построено на всесословном начале, круг деятельности земств был ограничен хозяйственными вопросами, и в этих пределах ему была предоставлена самостоятельность" <15>. На наш взгляд, можно утверждать, что введение земств - это первая попытка ввести в России универсальную для всех регионов систему местного самоуправления.

Примечательными чертами данной модели местного самоуправления были следующие.

Первое - всесословный характер земств при определенных цензах. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (от трех избирательных курий) - уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ, что соответствовало трем основным сословиям российского общества. Однако везде существовал имущественный ценз. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250 - 800 десятин, в Московской - 200 десятин <16>. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тыс. соответственно. В городских избирательных съездах участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Сельские сходы состояли из выборщиков, которых назначали сельские сходы. Выборы у крестьян, таким образом, не были прямыми. Единственный из трех съездов - крестьянский - носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

На съездах уездных землевладельцев и городских избирательных съездах могли выбирать гласных только от "своих", в то время как сельским выборщикам разрешалось выбирать от себя в качестве гласных и землевладельцев, не участвовавших в этой курии, и местных священнослужителей. Лишены были избирательного права лица моложе 25 лет; находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Число гласных, избираемых всеми съездами каждой губернии, определялось в приложении к закону <17>.

На первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, меньшее влияние на местные дела получили промышленники и крестьяне. Об этом свидетельствует процентное соотношение избранных гласных в земствах по сословиям, которое вплоть до 1890 г. было следующим: дворяне - 42 - 45%; крестьяне - 37 - 38%; духовные лица - около 1%; прочие - 17 - 18%. При этом число гласных в разных уездах было не одинаково. Так, в Орловской губернии земское собрание Брянского уезда состояло из 61 гласного, а Карачевского уезда - из 12 гласных <18>.

Второе - функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Положение от 1 января 1864 г. не вводило земства в существующую структуру власти, в статье 6 подчеркивалось: "Земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей" <19>.

Третье - наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем. Характерно, что, не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами, что было необходимо для решения вопросов местного управления.

Четвертое - наличие у земств прочной финансово-экономической базы: уездные земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли от торгово-промышленной деятельности.

Однако уже в 1870 г. была проведена новая реформа местной власти. Городовое положение от 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного ценза. В соответствии с ним избирательное право, как активное, так и пассивное, было предоставлено каждому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был российским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимостью, имел доход не менее одной тысячи рублей или же уплачивал в пользу города определенный сбор <20>.

В то же время внутренняя организация городского управления была достаточно рациональна. Распорядительные и представительные функции предоставлялись городской Думе, избиравшейся на четыре года, управа стала исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей Думой, и формируемым ею. Исполнительный орган возглавляло одно, избранное Думой, городское лицо - городской голова, что позволяло избегать противостояния между этими органами. По этому поводу К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным поэтому является предоставление Думе права выбирать из своей среды особого председателя" <21>. Подчеркнем, что споры по этой проблеме ведутся среди российских ученых-юристов и практиков и в настоящее время.

Одной из самых положительных сторон реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления Думы. Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решалось Думой окончательно и не нуждалось в утверждении вышестоящих органов.

Интересно то, что исторической предпосылкой современного принципа недопустимости занятия муниципальными служащими и выборными должностными лицами местного самоуправления другой оплачиваемой деятельности стала норма Городового положения, запрещавшая городскому голове и членам городской управы принимать участие в подрядах и поставках по предметам городского хозяйства <22>.

Однако уже при Александре III Положение о земских учреждениях и Городовое положение были пересмотрены. Согласно официальным объяснениям эти реформы преследовали цель устранения недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Именно такая цель была сформулирована в объяснительной записке к проекту нового земского положения, где указывалось, что "главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установления правительственных".

Было и другое мнение о причинах пересмотра этих Положений. "Русское самодержавие, - писал Н.М. Катков, - не может и не должно терпеть никакой не подчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное... поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление" <23>.

Н.М. Коркунов прямо отмечал, что в 1890 г. созданные ранее земские учреждения подверглись переделке главным образом по политическим соображениям. По его мнению, "в основу реформирования земства была положена проникающая в Россию с Запада государственная теория местного самоуправления. Она существенно повлияла на разработку земской реформы 1890 года, которая усилила бюрократический контроль над земской системой, хотя и не повлекла полного ее подчинения государству" <24>.

Опубликованное 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, усиливающее представительство дворян, поставило жизнедеятельность земств в прямую зависимость от состояния дворянского сословия. Согласно статистическим данным реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание в 281 уезде из 320 <25>.

Сословный состав губернских гласных в 1897 г. складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух уездных гласных <26>.

Можно согласиться с мнением, что Земское положение 1890 г. фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления, поскольку избирательных прав были лишены духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи.

По новому Городовому положению от 11 июля 1892 г. значительно возрос имущественный ценз для избирателей, что привело к исключению из состава избирателей низших слоев населения. Так, в новой и старой столицах России право избирать городскую Думу имели 0,7% населения.

Отдавая должное работе дореволюционных земств, следует признать, что целостной системы местного самоуправления вплоть до Февральской революции в России не сложилось. В наиболее четкой форме основные направления предстоящей реформы были сформулированы Б.Б. Веселовским, который в качестве первоочередной меры считал необходимым наделить земства не только хозяйственными, но и административными полномочиями. К числу других задач реформирования земства, по его мнению, относились:

- распространение земских учреждений на всю территорию страны;

- введение волостного земства на основе всеобщего, тайного и равного избирательного права;

- организация таких же начал поселкового самоуправления;

- предоставление земским и городским самоуправлениям достаточных материальных средств.

Легко заметить что если первые три пункта имеют отношение к тому, что можно обозначить как "демократизация земства", то последний сохраняет актуальность для местного самоуправления и в настоящее время.

БЕЛКОВЕЦ ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИИ

Земская и городская реформы

Составной частью начавшихся преобразований стали реформы мест­ного самоуправления, в ходе которых государство попыталось привлечь к управлению экономикой на местах, к развитию местного хозяйства фор­мирующиеся предпринимательские слои дворянства, крестьянства, юрод­ских жителей.

Земская и городская реформы частично реанимировали екатеринин­ское обветшавшее самоуправление и преобразовали его, расширив круг его хозяйственных полномочий. Земская реформа («Положение о губерн­ских и уездных земских учреждениях» от I января 1864 г.) создала в губер­ниях и уездах систему представительных органов –уездные и губернские земские собрания. Их члены назывались «гласными» и избирались на 3 го­да в ходе двухстепенных выборов, в которых участвовало все местное на­селение, разделенное на три избирательные курии:землевладельцев (к ним причислялись собственники земли от 200–800 дес. по разным уездам),городских собственников (владельцы предприятий или домов, оцененных суммой в 500–3 тыс. рублей в разных городах),представителей кресть­янских обществ, выдвинутых предварительно на волостных сходах.

Эти курии избирали выборщиков, а выборщики на своих собраниях избирали депутатов (гласных) в уездные собрания (от 10 до 96). На уезд­ных собраниях избирались члены губернского собрания ( от 15 до 100 ). Депутатами земских собраний могли стать мужчины не моложе 25 лет, не опороченные по суду.

Земские собрания, как в уезде, так и в губернии, собирались один раз в год (своеобразные сессии), заседали несколько дней, решая насущные проблемы. В перерывах между ними действовали управы (председатель и 2–6 членов), избиравшиеся из числа гласных. Члены управ работали по­стоянно и получали жалованье из земских сборов, размеры которого оп­ределялись собранием. Председателем земского собрания по должности являлся предводитель дворянства.

Земские органы создавались «для содействия правительству в ведении местных хозяйственных дел». Земства занимались экономикой, просвеще­нием, медицинским обслуживанием, строительством дорог, агрономиче­ской и зоотехнической помощью, общественным призрением и т.п. В ком­петенцию земских органов входило также распределение государственных и утверждение местных налогов. На земские сборы, установленные для всех категорий населения, строились школы и больницы, богадельни и ночлежные дома, дома престарелых и сирот. Земские органы работали под непосредственным контролем и в тесном контакте с государственны­ми органами. Производить сборы и проводить в жизнь решения им помогали уездные исправники, важнейшие их решения требовали санкции губернатора, который утверждал и выборы уездных земских управ. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел.

Не занимаясь политикой, земства внесли огромный вклад в развитие отечественного хозяйства и культуры. Они подготовили почву для введения в стране всеобщего начального обучения. Работа в земских органах способствовала формированию гражданского сознания, российской ин­теллигенции, выходившей из разных слоёв населения. В 1865–1867 гг., к примеру, дворяне составляли 46 % гласных, свыше 34 % крестьяне, 10,2 % купцы, оставшуюся часть делили между собой духовенство и представите­ли других сословий.

Земская реформа была проведена в 34 из 59 российских губерний. Её положения не действовали на территории Польши, Финляндии, в Прибал­тике, где имело место своё особое национальное управление. Они не рас­пространялись на Сибирь, некоторые обширные северные и южные губер­нии (Архангельскую и Астраханскую), в которых отсутствовали дворян­ство и помещичье землевладение.

Городская реформа проводилась по принципу земской («Городовое поло­жение» утверждено в 1870 г.). В городах создавались бессословные город­ские думы – распорядительные органы – и городские управы в качестве их постоянного исполнительного органа. Функции и подконтрольность этих органов были аналогичны земским. Строились они на чисто буржуазной, цензовой основе, без учета сословной принадлежности. В выборах участ­вовали все плательщики городских налогов, начиная с 25-летнего возрас­та, разделенные на 3 разряда. Каждый разряд состоял из собственников, уплачивавших по 1/3 общей суммы налогов: крупных, средних, мелких. Каждый разряд давал 1/3 членов Думы. Естественно, что представительст­во первых двух категорий собственников (владельцев недвижимости) бы­ло большим. Имущественный ценз ограничивал количество избирателей, участвовавших в выборах.

Городские думы и управы действовали в течение 4 лет. В составе дум работало от 30 до 72 депутатов (в Москве – 180, в Санкт-Петербурге – 250). Городской голова, возглавлявший управу, и члены её избирались Ду­мой и получали жалованье. В компетенцию городского управления вхо­дило благоустройство, попечение о развитии торговли, устройство боль­ниц, школ, противопожарные меры и городское налогообложение. К кон­цу столетия городское самоуправление было введено в 621 городе из 707.

Избирательное право, введенное в России реформами, ещё не было прямым, всеобщим и равным. Оно покоилось на разделении избирателей по полу, имущественному (для собственников) и возрастному цензу, мно­гостепенности (для крестьян). И все же оно стало более демократичным, чем прежде. Избирательным правом обладали крестьяне, в которых цар­ское правительство видело опору своей власти. Женщины же, не получив активного права, имели пассивное избирательное право. Их имуществен­ным цензом могли пользоваться по доверенности мужья и сыновья.