!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

го образования имуществом, составляющим соответствующую казну. Исполнение долговых обязательств производится за счет средств соответствующего бюджета согласно закону (решению) о бюджете соответствующего уровня бюджетной системы РФ на текущий финансовый год.

Названное правило до внесения изменений в БК РФ Законом № 63-ФЗ содержалось в диспозициях правовых норм, регламентирующих правовые основы, соответственно, государственного долга РФ, государственного долга субъекта России и муниципального долга (п. 2 ст. 97, 99 и 100 БК РФ).

Легальную дефиницию казны можно обнаружить в положениях ст. 214, 215 ГК РФ, регулирующих вопросы права собственности пу- блично-территориального образования.

Так, государственную казну РФ, казну республики в составе РФ, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. В свою очередь, муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования формируют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Раздельный режим ответственности России, субъекта РФ и муниципального образования по принятым бюджетным обязательствам закреплен в п. 2–4 ст. 102 БК РФ с той лишь оговоркой, что ответственность по долговым обязательствам заемщика, гарантированным соответствующим публично-территориальным образованием, несет сам гарант, т.е. Россия, ее субъект либо муниципальное образование.

Установленный бюджетным законодательством режим раздельной ответственности корреспондирует с общими гражданскоправовыми нормами ст. 126 ГК РФ об ответственности России, субъекта РФ и муниципального образования.

В соответствии с п. 4 названной статьи Россия не отвечает по обязательствам входящих в нее субъектов и муниципальных образований. В то же время субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам России. При этом в п. 6 ст. 126 ГК РФ содержится аналогичная оговорка, согласно которой данные правила не распространяются

381

на случаи, когда Россия приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам России.

Статья 103 комментируемого кодекса регламентирует вопросы осуществления государственных (муниципальных) заимствований, которые наряду с государственными (муниципальными) гарантиями

идругими долговыми обязательствами образуют государственный (муниципальный) долг.

Как следует из ч. 4 ст. 75 Конституции РФ, государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом,

иразмещаются на добровольной основе. Статья 7 БК РФ к бюджетным полномочиям России относит, в том числе, определение общего порядка и принципов осуществления заимствований России, входящих в нее субъектов и муниципальных образований. В связи с этим правовую основу осуществления государственных (муниципальных) заимствований, главным образом, формируют положения ст. 103 БК РФ.

Пункт 1 ст. 103 закрепил легальное определение понятия государственных заимствований России. Как было отмечено выше, после внесения в комментируемый кодекс изменений Законом № 63-ФЗ из определения государственных (муниципальных) заимствований были исключены государственные (муниципальные) гарантии ввиду их разного экономического и правового содержания. В соответствии с новой дефиницией, отличающейся большей конкретностью, к государственным заимствованиям России теперь относятся:

займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, по которым возникают долговые обязательства России;

кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов между-

народного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России.

Согласно п. 3, 5 ст. 817 ГК РФ договор государственного (муниципального) займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение

382

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или,

взависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. При этом выпуск и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг производится в соответствии с положениями комментируемого кодекса, Закона № 136-ФЗ.

Всвою очередь, кредитный договор регулируется положениями ст. 819 ГК РФ, согласно которой по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее. Особенности предоставления кредита государству (муниципальному образованию) определены комментируемым кодексом.

Вчастности, в п. 1 ст. 93.2 БК РФ прямо оговаривается, что бюджетный кредит (являющийся составной частью государственных (муниципальных) заимствований) предоставляется России, ее субъекту или муниципальному образованию на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.

Долговые обязательства России, как было указано выше, возникают также из целевых иностранных кредитов (заимствований), которые в соответствии со ст. 6 комментируемого кодекса представляют собой форму финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг

всоответствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, под первыми из которых понимается форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора. Особенностью же вторых является привлечение средств международных финансовых организаций для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ

383

и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии данных организаций.

Целями осуществления государственных и муниципальных внутренних заимствований, т.е. долговых обязательств, выраженных

ввалюте РФ, согласно п. 2 ст. 103 БК РФ являются:

финансирование дефицитов соответствующих бюджетов. При этом государственные внутренние заимствования России осуществляются для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета, представляющего собой согласно п. 1 ст. 96.7 комментируемого кодекса разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета, поименованных в п. 2 ст. 96.6, и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году;

погашение долговых обязательств, соответственно, Российской Федерации, входящих в нее субъектов и муниципальных образований.

Пунктами 3–4 ст. 103 БК РФ определены понятия государственных внутренних и внешних заимствований России, в целом отличающиеся друг от друга валютой, в которой возникают долговые обязательства РФ как заемщика. Соответственно, внутренние заимствования возникают в национальной валюте, а внешние — в иностранной.

Государственные внешние заимствования России осуществляются в тех же целях, что и государственные и муниципальные внутренние заимствования — для финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств России.

Субъектом права осуществления государственных заимствований от имени России выступает Правительство РФ. Причем речь идет о праве осуществления государственных как внутренних, так и внешних заимствований России, а также о праве заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов).

Вместе с тем предусматривается, что Правительство РФ может наделить таким правом Минфин России. Так, согласно ст. 165 комментируемого кодекса Минфин России является уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти,

384

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

осуществляющим государственные внутренние и внешние заимствования России. Там же закреплено, что Минфин России представляет Правительство РФ на переговорах о предоставлении государственных гарантий России и предоставляет от имени России государственные гарантии.

В п. 5 ст. 103 БК РФ содержится правило, согласно которому Правительство РФ (в контексте действующего законодательства — Минфин России, наделенный соответствующими полномочиями ст. 165 БК РФ и постановлением Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации») вправе осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на соответствующий финансовый год законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга России. Напомним, что верхний предел государственного долга России относится согласно п. 3 ст. 184.1 комментируемого кодекса к обязательным показателям федерального бюджета и утверждается ежегодно.

Указанные заимствования могут осуществляться для замещения внешних (внутренних) заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга России в рамках установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного долга России (т.е. суммы верхних пределов внешнего и внутреннего государственного долга). Представляется, что, предусматривая такую возможность, законодатель исходил из целей оптимизации государственных долговых обязательств России, способствующей снижению влияния долговой нагрузки на экономику государства.

Понятие государственных заимствований субъектов РФ раскрыто в п. 6 ст. 103 БК РФ. Их формируют:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ;

кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций,

по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ. Помимо этого в п. 6 даны легальные определения понятий госу-

дарственных внутренних и внешних заимствований субъектов РФ, в целом отличающихся друг от друга валютой обязательства: вну-

385

тренние заимствования возникают в валюте РФ, внешние — в иностранной.

Стоит напомнить, что рассматриваемая норма, предоставившая право субъекту РФ осуществлять государственные внешние заимствования, образующие государственный внешний долг субъекта РФ, была введена Законом № 63-ФЗ. Однако ее нельзя назвать в чистом виде новеллой бюджетного законодательства, так как в первоначальной редакции БК РФ указанное право субъекта РФ было зафиксировано в п. 3 ст. 103 с той лишь ремаркой, что оно может быть реализовано только субъектами РФ, бюджеты которых не получают финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Правом осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ от имени субъекта РФ согласно положениям комментируемого кодекса и приятым в соответствии с ним законом субъекта РФ наделен высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом на основании закона субъекта РФ данное право может реализовываться финансовым органом субъекта РФ.

Например, Законом Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» определено, что государственные внутренние и внешние заимствования Санкт-Петербурга от имени Санкт-Петербурга в соответствии с БК РФ и названным законом Санкт-Петербурга осуществляет финансовый орган Санкт-Петербурга (п. 13 ст. 6), которым в соответствии с п. 1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга «О Комитете финансов Санкт-Петербурга» является Комитет финансов Санкт-Петербурга.

Порядок осуществления субъектами РФ внешних заимствований

конкретизируют положения ст. 104 БК РФ, изложенной Законом

№63-ФЗ в новой редакции.

Так, п. 1 названной статьи предусмотрено, что порядок осущест-

вления внешних заимствований субъектов РФ по общему правилу устанавливается Правительством РФ. Исключение из этого правила составляют внешние облигационные займы субъектов РФ, выпуск которых осуществляется в соответствии с положениями комментируемого кодекса, в частности, ст. 104, а также Закона № 136-ФЗ.

386

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Обратите внимание: в целях гармонизации положений Закона № 136-ФЗ с нормами БК РФ в названный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми, в частности, ст. 6 была дополнена легальным определением выпуска внешнего облигационного займа субъекта РФ1. Таким выпуском признается выпуск государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте и которые размещаются за пределами России.

Кроме того, указанный закон содержит новые правила, касающиеся выпуска внешнего облигационного займа субъекта РФ при государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъекта РФ. Так, в ч. 3 ст. 6 Закона № 136-ФЗ указано, что в такой ситуации эмитент должен представить:

документальное подтверждение получения в соответствии с международными стандартами кредитного рейтинга от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств не ниже уровня, установленного Правительством РФ;

проспект эмиссии внешнего облигационного займа субъекта РФ на русском языке, представляющий собой документ, содержащий информацию о заемщике и об условиях выпуска ценных бумаг субъектом РФ на международных финансовых рынках;

письмо высшего исполнительного органа государственной

власти субъекта РФ, подписанное руководителем этого органа и содержащее информацию о предполагаемых датах размещения указанных ценных бумаг.

К нововведениям относится также то, что проспект эмиссии внешнего облигационного займа субъекта РФ не подлежит государственной регистрации.

Обратите внимание: если в п. 6 ст. 103 комментируемого кодекса содержится общее правило, согласно которому целями осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ служат обеспечение погашения существующего

1Указанные изменения были внесены Федеральным законом от 14.06.2012 № 79-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О рынке ценных бумаг“ и Федеральный закон „Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг“».

387

государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, то в норме п. 1 ст. 104 БК РФ данное правило поставлено в зависимость от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в течение двух из трех последних отчетных лет.

Так, субъекты, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета1 субъекта РФ, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Если же данный расчетный показатель превышен, такой субъект РФ может осуществлять внешние заимствования только в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта РФ. В дополнение к этому законодателем установлено императивное требование, в соответствии

скоторым объем указанных внешних заимствований в текущем финансовом году не может превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта РФ, без учета обязательств по предоставленным гарантиям в иностранной валюте.

Данные положения согласно Закону № 63-ФЗ вступили в силу

с1 января 2011 г. В связи с этим интересно отметить, что исходя из установленных бюджетным законодательством ограничений (непревышение вышеуказанного расчетного показателя и получение рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств при осуществлении внешних облигационных займов) потенциально в 2012 году возможен выход на международный рынок капитала только шести субъектов РФ. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, ХантыМансийский автономный округ — Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь идет о финансировании дефицита соответству-

1Согласно ст. 6 комментируемого кодекса консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

388

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

ющего бюджета и погашения накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) — о рефинансировании внешнего долга1.

Что касается муниципальных заимствований, то они в силу п. 7 ст. 103 БК РФ формируются из:

муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, по которым возникают муниципальные долговые обязательства;

кредитов, привлекаемых в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с положениями комментируемого кодекса и устава муниципального образования. Правом осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования наделена местная администрация. Указанная норма полностью воспроизведена в ст. 64 Закона № 131-ФЗ.

Так, например, Уставом города Нижнего Новгорода к полномочиям администрации г. Нижнего Новгорода по обеспечению исполнения вопросов местного значения в области планирования, бюджета и финансов среди прочих отнесено осуществление муниципальных внутренних заимствований (пп. 5 п. 2 ст. 43).

Ввиду того что по своему характеру муниципальный долг может быть только внутренним, муниципальные образования осуществляют муниципальные заимствования только в национальной валюте, т.е. в валюте РФ, что согласуется с положениями ст. 100 БК РФ.

Ранее уже отмечалось, что п. 2 ст. 104 БК РФ предусмотрена возможность заимствования субъектами РФ и муниципальными образованиями иностранной валюты у России, а также предоставления ими гарантий РФ в иностранной валюте. Осуществление указанных заимствований и предоставление данных гарантий возможно исключительно в рамках использования целевых иностранных кре-

1См.: Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012–2014 годы // <http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/ library/2011/08/Dolgovaya_politika_na_sayt.pdf/>.

389

дитов (заимствований). При этом в п. 3 названной статьи отмечается, что осуществление заимствований у России в иностранной валюте и предоставление гарантий России в иностранной валюте внешними заимствованиями не являются и, как следствие, не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ, муниципального образования.

Так, в частности, согласно пп. 5 п. 4 ст. 99 комментируемого кодекса долговые обязательства субъекта РФ перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), законодатель, руководствуясь вместо валютного критерия субъектным (резидентским), относит на государственный внутренний долг субъекта РФ.

В п. 4 ст. 104 БК РФ законодатель прямо перечисляет, какие долговые обязательства в иностранной валюте не вправе принимать на себя субъекты РФ и муниципальные образования. К таковым относятся:

заимствования субъектов РФ и муниципальных образований

виностранной валюте, за исключением внешних заимствований субъектов РФ (с учетом установленных законодательством ограничений), а также заимствований субъектов РФ и муниципальных образований у России в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

гарантии субъектов РФ и муниципальных образований, предоставляемые в обеспечение обязательств, возникающих

виностранной валюте, а также гарантии в иностранной валюте, за исключением предоставляемых субъектами РФ и муни-

ципальными образованиями гарантий России в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

С учетом вышеизложенного следует отметить, что положение п. 4 ст. 104 БК РФ о том, что предоставление гарантий субъектов РФ

вобеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте, а также гарантий в иностранной валюте допускается исключительно

врамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), не корреспондирует норме, закрепленной в пп. 3 п. 5 ст. 99 БК РФ, согласно которой объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте, включается в объем государственного внешнего дол-

390