!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

няются) вне зависимости от воли кредитора. Кроме того, содержание публичного обязательства по предоставлению средств бюджета является условным (исполняется при выполнении условия), так как предполагает успешное прохождение процедуры, которая заканчивается возникновением денежного обязательства у получателя бюджетных средств и выплатой с единого счета бюджета.

Условный характер публичных обязательств напоминает о подходе к бюджетным назначениям как к кредитам, получение которых требует выполнения ряда условий.

Третьей проблемой учета расходных обязательств является про-

бел в части процедуры установления таких обязательств и требований к их структуре. Эта неопределенность порождает многочисленные судебные споры (см. постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Для ясности проблемы можно провести аналогию с установлением налога. Согласно ст. 17 НК РФ налог считается установленным, если определены плательщики и элементы налогообложения, из которых обязательными являются объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Обязательные элементы расходных обязательств, наличие которых означает принятие расходного обязательства, БК РФ не определены. Таким образом, критерием принятия расходного обязательства по умолчанию является его включение (невключение) в реестр, который ведется финансовым органом.

Обязательными элементами расходного обязательства могут быть:

наличие акта публичной власти, устанавливающего расходное обязательство;

определение публично-правового образования, к принадлежности которого относится то или иное расходное обязательство (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование);

размер расходного обязательства (порядок его расчета);

адресат расходного обязательства (юридическое или физическое лицо, неопределенная группа физических или юриди-

261

ческих лиц, иное публично-правовое образование, субъект международного права);

 содержание расходного обязательства.

Данные элементы очевидны и необходимы. Реализация контрольной функции бюджета требует включения в перечень обязательных элементов расходного обязательства еще одного элемента — показателя (индикатора) достижения планируемой цели расходного обязательства.

Следствием неопределенности законодательного регулирования элементов расходного обязательства является наличие судебных споров, связанных с разрешением вопросов о существовании расходного обязательства.

Например, Конституционным Судом РФ в постановлении от 20.12.2011 № 29-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества „Авиационная компания «Полет»“ и открытых акционерных обществ „Авиакомпания Сибирь“ и „Авиакомпания «ЮТЭЙР»“» разрешался вопрос о том, является ли расходным обязательством РФ установленная Воздушным кодексом РФ обязанность по установлению льготного тарифа на авиаперевозку детей до 12 лет. В данном постановлении было отмечено, что расходы, которые несут авиакомпании при применении льготного тарифа, бюджетным законодательством прямо не отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации или субъектов РФ, а выполнение коммерческими организациями обязанностей публичного характера за собственный счет не согласуется с основной целью их деятельности и при отсутствии возмещения понесенных ими расходов приводит к неправомерному ограничению конституционных прав.

Отсюда можно сделать вывод, что возникновение расходных обязательств не ставится в зависимость от воли финансового органа или законодателя, а могут порождаться и правоприменительной практикой.

Расходные обязательства определенного публично-правового образования должны соответствовать его полномочиям, установленным Конституцией РФ (ст. 71–73) и иными федеральными законами. Разграничение полномочий по финансированию расходных обяза-

262

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

тельств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлено Законом № 184-ФЗ. Связан с разграничением расходных обязательств принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно (ст. 31 БК РФ). Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими пу- блично-правовыми образованиями. Полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Имеется судебная практика, вызванная неоднозначностью принадлежности некоторых расходных обязательств определенному пу- блично-правовому образованию.

Например, ст. 55 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» установлено право педагогических работников, проживающих в сельской местности, рабочих поселках и поселках городского типа на компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. При этом работникам федеральных образовательных учреждений данное возмещение производится за счет федерального бюджета, а работникам образовательных учреждений субъектов РФ — за счет бюджета субъекта РФ. Однако определением ВАС РФ от 18.06.2012 № ВАС-7604/12 было оставлено в силе решение и последующие постановления апелляционного и кассационного судов о взыскании с Российской Федерации в лице Минфина России расходов теплоснабжающего предприятия по предоставлению льгот по оплате тепла работникам муниципального образовательного учреждения. При этом суд исходил из общих принципов разграничения предметов ведения и опирался не на содержание нормы Закона РФ «Об образовании», а на то обстоятельство, что льгота была установлена федеральным законодательством, чем и определяется его принадлежность.

263

Раздел IV Сбалансированность бюджетов

Глава 12

Профицит бюджета и порядок его использования

Исключена. — Федеральный закон от 05.08.2000 № 116-ФЗ.

Глава 13

Дефицит бюджета и источники его финансирования

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статьи 89–90. Утратили силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Статья 91. Исключена. — Федеральный закон от 05.08.2000 № 116-ФЗ.

Статья 92. Дефицит федерального бюджета

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета.

2.Кредиты Центрального банка Российской Федерации,

атакже приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

264

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Статья 92.1. Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете

ссоблюдением ограничений, установленных пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

2.Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 настоящего Кодекса, дефицит бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации, дефицит бюджета субъекта Российской Федерации может превысить ограничения, установленные настоящим пунктом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе средств Резервного фонда субъекта Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ)

3.Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных

265

поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 настоящего Кодекса, дефицит бюджета не должен превышать 5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные настоящим пунктом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

4.Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета, сложившийся по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета, должен соответствовать ограничениям, установленным пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

Превышение по данным годового отчета об исполнении соответствующего бюджета установленных настоящей статьей ограничений является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение предусмотренных настоящим Кодексом мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

5.Кредиты Центрального банка Российской Федерации,

атакже приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Статья 93. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

266

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Статья 93.1. Зачисление средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной или муниципальной собственности, от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Средства, получаемые от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, подлежат зачислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты по нормативу 100 процентов.

Средства, получаемые от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов.

Статья 93.2. Бюджетные кредиты

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. 02.11.2007))

1. Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

267

К правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в случаях, установленных главой 15 настоящего Кодекса.

Особенности предоставления Российской Федерацией юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) устанавливаются статьей 93.5 настоящего Кодекса.

Особенности предоставления Российской Федерацией бюджетных кредитов иностранным государствам, иностранным юридическим лицам устанавливаются главой 15 настоящего Кодекса.

2.Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности.

При утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия

ипорядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов.

Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором.

3.Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

268

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Способами обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Не допускается принятие в качестве обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования государственных или муниципальных гарантий публично-право- вых образований, поручительств и гарантий юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам или по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а также поручительств и гарантий юридических лиц, величина чистых активов которых меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.

Оценка имущества, предоставляемого в залог, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Оценка надежности (ликвидности) банковской гарантии, поручительства осуществляется соответственно Министерством финансов Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования в установленном ими порядке.

При неспособности заемщика (юридического лица, муниципального образования) обеспечить исполнение обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), способами, предусмотренными настоящим пунктом, бюджетный кредит не предоставляется.

В случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением).

269

4.Уполномоченные в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований органы государственной власти, органы местного самоуправления представляют соответственно Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением.

5.Обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя органами, указанными в пункте 4 настоящей статьи, или, по их поручению, уполномоченным лицом (далее — уполномоченное лицо).

6.До полного исполнения обязательств по бюджетному кредиту органы, указанные в пункте 4 настоящей статьи, или по их поручению уполномоченные лица ведут учет основных и обеспечительных обязательств, а также в соответствии с условиями заключенных договоров (соглашений) осуществляют проверку финансового состояния заемщиков, гарантов, поручителей, достаточности суммы предоставленного обеспечения.

Проверка целевого использования бюджетного кредита осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями.

При выявлении недостаточности имеющегося обеспечения исполнения обязательств или существенного ухудшения финансового состояния гаранта или поручителя обеспечение исполнения обязательств заемщика подлежит полной или частичной замене в целях приведения его в соответствие установленным требованиям. При неспособности заемщика представить иное или дополнительное обеспечение исполнения своих обязательств, а также в случае нецелевого использования средств бюджетного кредита он подлежит досрочному возврату.

7.При невыполнении заемщиком, гарантом или поручителем своих обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных заключен-

270