!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации кредитами иностранных банков в иностранной валюте;

иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

В состав иных источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации включаются:

объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств субъекта Российской Федерации в иностранной валюте.

3. Остатки средств бюджета субъекта Российской Федерации на начало текущего финансового года в объеме, определяемом законом субъекта Российской Федерации, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов.

Статья 96. Источники финансирования дефицита местного бюджета

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. 01.12.2007))

В состав источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются:

разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

281

разница между полученными в иностранной валюте от Российской Федерации и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований); изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года; иные источники внутреннего финансирования дефицита

местного бюджета.

В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются:

поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования;

курсовая разница по средствам местного бюджета; объем средств, направляемых на исполнение гарантий му-

ниципального образования в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

объем средств, направляемых на исполнение гарантий муниципального образования в иностранной валюте, предоставленных Российской Федерации в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае, если исполнение гарантом муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу;

объем средств, направляемых на погашение иных долговых обязательств муниципального образования в валюте Российской Федерации;

разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из местного бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации.

282

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Остатки средств местного бюджета на начало текущего финансового года в объеме, определяемом правовым актом представительного органа муниципального образования, могут направляться в текущем финансовом году на покрытие временных кассовых разрывов.

Глава 13 БК РФ регламентирует правовые основы дефицита бюджетов бюджетной системы РФ, определяет его величину и источники финансирования.

Дефицитом бюджета в соответствии со ст. 6 БК РФ является превышение расходов бюджета над его доходами.

Практически все государства в те или иные периоды своей истории сталкивались с проблемой бюджетного дефицита, несмотря на то что стремились к соблюдению золотого правила бюджета — математическому равенству сумм расходов и доходов.

В начале XX в. в догме бюджетного равновесия была пробита брешь, когда заметили, что бюджеты представлялись и утверждались сбалансированными, но в результате их исполнения чаще всего создавался дефицит, поскольку расходы в ходе исполнения превышали заранее исчисленные доходы1.

Однако для оценки состояния экономики и публичных финансов определяющее значение имеет не сам факт наличия дефицита, а его размер и качество. Так, дефицит может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, катастрофы и т.д.), может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений, обеспечивая при этом стимулирование развития производства.

Наряду с этим дефицит бюджета может отражать кризисные явления в экономике, неэффективность финансово-кредитной политики, неспособность правительства контролировать финансовую ситуацию в стране. Бюджетный дефицит такого качества представляет собой особую опасность2.

Согласно требованиям п. 1 ст. 92 БК РФ дефицит федерального

бюджета, утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

1См.: Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учеб. пособ. М., 2011. С. 47.

2См.: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / под ред. А.Н. Козырина. М., 2002. С. 129.

283

Так, в Законе № 371-ФЗ дефицит федерального бюджета на 2012 год утвержден в сумме 68 144 419,1 тыс. руб., на 2013 год — 1 024 745 325,4 тыс. руб. и на 2014 год в сумме 491 188 874,6 тыс. руб.

Объем дефицита федерального бюджета не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета. Под последним в соответствии со ст. 96.7 БК РФ понимается разница между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Необходимо отметить, что предельный уровень дефицита федерального бюджета был установлен лишь в 2007 году1. Данная новелла, принятая в преддверии мирового экономического и финансового кризиса, была призвана сдержать объемы государственных заимствований Российской Федерации на «экономически безопасном уровне»2.

В соответствии с п. 2 ст. 92 БК РФ источниками финансирования дефицита федерального бюджета не могут быть:

во-первых, кредиты Банка России;

во-вторых, государственные ценные бумаги РФ, приобретенные при их размещении Банком России.

Запрет на предоставление кредитов и покупку государственных ценных бумаг Банком России был предусмотрен задолго до внесения соответствующих изменений в БК РФ и установлен в ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Необходимо отметить, что норма ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» распространяется также на бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, что, помимо прочего, находит свое отражение в п. 5 ст. 92.1 БК РФ.

1См: Закон № 63-ФЗ.

2См.: Законопроект № 390549-4 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

284

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Статья 92.1 БК РФ определяет правовые основы дефицита бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, которые, как и в случае с дефицитом федерального бюджета, подлежат планированию и отражаются, соответственно, в законах субъектов РФ и решениях представительных органов муниципальных образований о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

По общему правилу предельное значение дефицита бюджета субъекта РФ устанавливается на уровне 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. К слову, ранее законодатель определял, что не учитывается лишь финансовая помощь из федерального бюджета.

Однако, если в соответствии с п. 4 ст. 130 БК РФ доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, дефицит такого бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Тем не менее БК РФ установлены случаи, когда дефицит бюджета субъекта РФ может превысить установленные ограничения. Это возможно, если в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ утверждены поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ, и снижения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ, в том числе Резервного фонда субъекта РФ.

Всоответствии с п. 3 ст. 92.1 БК РФ дефицит местного бюджета не может превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Всилу п. 4 ст. 136 БК РФ если доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными

285

соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов, предельный уровень дефицита местного бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Как и в случае с бюджетом субъекта РФ, дефицит местного бюджета может быть превышен в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в муниципальной собственности, и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в пределах суммы таких поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Превышение предельного уровня дефицита бюджета бюджетной системы РФ является нарушением российского бюджетного законодательства и влечет применение мер принуждения, предусмотренных ст. 282 БК РФ.

В соответствии с абз. 1 ст. 93.1 БК РФ средства, получаемые от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся

вфедеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, подлежат зачислению, соответственно,

вфедеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты по нормативу 100%.

Кроме этого, законодателем определено, что средства, получаемые от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100%. Однако необходимо отметить, что данное правило не является общим, а применяется лишь к поступлениям от реализации ценностей Госфонда России, поскольку необходимо помнить, что и субъекты РФ, в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», вправе создавать собственные государственные фонды драгоценных металлов и драгоценных камней, в то время как поступления от реализации ценностей используются для финансирования только федерального бюджета.

286

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

Так, в соответствии со ст. 20 Закона № 371-ФЗ предусмотрена реализациядрагоценныхметалловидрагоценныхкамнейизГосфонда России в 2012 году на сумму до 11 430 000,0 тыс. руб., в 2013 году на сумму до 10 970 000,0 тыс. руб. и в 2014 году на сумму до 11 950 000,0 тыс. руб.

Обратите внимание: ни средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальной собственности, ни поступления от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней в соответствии со ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов не относятся. Тем не менее, например, последние на основании требования п. 3 ст. 23 Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» подлежат обязательному отражению в доходной части федерального бюджета.

Всоответствии с п. 1 ст. 93.2 БК РФ Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу может быть предоставлен бюджетный кредит на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.

Бюджетным кредитом согласно ст. 6 БК РФ являются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Законодатель предъявляет обязательное условие к заемщикам: субъекты РФ, муниципальные образования и юридические лица не должны иметь просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом. К тому же заемщиками не могут быть юридические лица, имеющие задолженность по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, за исключением случаев реструктуризации обязательств.

Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным, предоставляются в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам и только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований).

287

Основанием возникновения правоотношений по предоставлению бюджетного кредита служит договор, который заключается в соответствии с гражданским законодательством РФ. В БК РФ указано, что к отношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство РФ. Кредитные отношения регулируются гл. 42 ГК РФ.

Как отметил ВАС РФ, при рассмотрении споров, возникших в связи с предоставлением юридическому лицу публично-право- вым образованием или уполномоченной кредитной организацией бюджетных средств на возвратной и возмездной основе, судам необходимо исходить из того, что эти отношения в силу ст. 2 ГК РФ, п. 1 ст. 76 БК РФ носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. См.: Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Несмотря на известную специфику правового регулирования финансовой деятельности государства, реализуемой посредством императивного метода правового регулирования, данное судебное решение демонстрирует сформировавшуюся в законодательстве и науке финансового права тенденцию к применению гражданско-правово- го инструментария в системе методов финансового права.

При утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые кредит может быть предоставлен, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, бюджетные ассигнования для предоставления на срок в пределах финансового года и на больший срок.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона № 371-ФЗ в 2012 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ будут предоставлены из федерального бюджета на сумму до 105 000 000,0 тыс. руб. на срок до трех лет. Среди целей использования средств кредитов: частичное покрытие дефицита бюджета Республики Татарстан, возникающего в связи со строительством метрополитена в городе Казани в рамках подготовки к проведению XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 года в городе Казани; осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий и др.

Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Это означает, что заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им. Тем не ме-

288

Глава 13. Дефицит бюджета и источники его финансирования

нее в отношении возмездного характера бюджетного кредита соответствующими законами (решениями) о бюджете может быть установлено иное.

Верховный Суд РФ подтвердил вывод о том, что субъект РФ вправе устанавливать ставки за пользование бюджетными кредитами, предоставленными из бюджета субъекта РФ, а также предусмотреть основания предоставления таких кредитов на безвозмездной основе, тем самым отклонив кассационное представление заместителя прокурора Пермского края. Последний требовал признать недействительным положение ч. 2 ст. 33 Закона Пермского края от 26.12.2007 № 169-ПК «О бюджете Пермского края на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов», установившее процентную ставку за пользование бюджетными кредитами, предоставляемыми муниципальным образованиям края на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении их бюджетов, в размере 0%.

См.: Определение Верховного Суда РФ от 30.07.2008 № 44- Г08-27 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 14.05.2008, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим в части Закона Пермского края “О бюджете Пермского края на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов” от 26/12/2008 № 169-ПК».

Впоследствии Верховный Суд РФ еще раз подтвердил позицию о том, что в соответствии с п. 2 ст. 93.3 и пп. 2 п. 2 ст. 78 БК РФ основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются законами субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. См.: Определение Верховного Суда РФ от 27.05.2009 № 31-Г09-9 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Чувашской Республики от 13.03.2009, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 29.11.2007 № 309, пунктов 1, 2–9 утвержденного данным постановлением Порядка предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам из республиканского бюджета Чувашской Республики».

289

В соответствии с п. 3 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей. В статье содержится исчерпывающий перечень способов обеспечения исполнения обязательства юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей: банковская гарантия, поручительства, государственные и муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита.

Необходимо особо подчеркнуть, что данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Тем не менее органы государственной власти субъектов РФ нередко в собственных нормативных правовых актах об условиях предоставления бюджетных кредитов предусматривают положения, противоречащие бюджетному законодательству, в частности, в приоритетном порядке руководствуясь ГК РФ, который в п. 1 ст. 329 предусматривает исполнение обязательств «другими способами, предусмотренными законом или договором».

Так, например, в п. 4.2 Положения о порядке и условиях бюджетных кредитов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 04.08.2010 № 358, предусмотрено, что источниками обеспечения исполнения обязательств по возврату предоставленного бюджетного кредита могут быть собственные доходы местного бюджета и другие виды источников обеспечения исполнения обязательств в соответствии с ГК РФ.

Между тем приоритетное значение для правового регулирования правоотношений, вытекающих из договора о предоставлении бюджетного кредита, имеет бюджетное законодательство. В части, неурегулированной бюджетным законодательством, применяется гражданское законодательство.

Верховный суд Республики Саха (Якутия) признал, что п. 4.2 вышеуказанного положения в части установления не предусмотренных п. 3 ст. 93.2 БК РФ источников обеспечения обязательств по возврату предоставленного бюджетного кредита противоречит действующему бюджетному законодательству.

290