!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

цировать государственный долг на внутренний и внешний, является валюта обязательства. Валютный критерий в отношении государственного долга России был введен еще Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации».

Анализ компонентов государственного внутреннего и внешнего долга России, субъекта РФ, закрепленных, соответственно, в п. 4, 5 ст. 98 и в п. 4, 5 ст. 99 БК РФ, показывает, что в целом законодатель следует данному правилу. Вместе с тем исключение из указанного общего правила составляют обязательства субъекта РФ перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Вышеизложенное подтверждается легальными дефинициями внутреннего и внешнего долга, установленными в ст. 6 комментируемого кодекса. Так, внешним долгом признаются обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Россией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Названные обязательства включаются в объем внутреннего долга.

Представляется, что при отнесении указанных долговых обязательств на внутренний долг законодатель руководствовался вместо валютного критерия субъектным (резидентским).

В отличие от государственного долга муниципальный долг по своему характеру может быть только внутренним. Это означает, что муниципальный долг образуют долговые обязательства муниципального образования, возникающие исключительно в национальной валюте, в качестве которой согласно ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» выступает рубль, состоящий из 100 коп.

При этом стоит добавить, что в силу ст. 6, п. 2 и 3 ст. 104 комментируемого кодекса муниципальное образование, как было указано выше, наравне с субъектом РФ вправе осуществлять заимствования у России в иностранной валюте, а также предоставлять гарантии России в иностранной валюте, которые не образуют внешнего долга муниципального образования. Из легального определения «внутренний долг», закрепленного в ст. 6 БК РФ, следует, что в состав муниципального долга включаются, в том числе, долговые обязательства муниципального образования перед Россией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностран-

371

ных кредитов (заимствований). Однако законодателем указанный вид долгового обязательства в перечне компонентов, составляющих объем муниципального долга, прямо не поименован.

Относительно новыми для комментируемого кодекса являются положения ст. 98.1, регламентирующие условия и порядок прекраще-

ния долговых обязательств РФ, выраженных в национальной валюте, и их списания с государственного долга России. Стоит заметить, что речь идет о прекращении и списании только внутренних долговых обязательств России.

По общему правилу долговое обязательство России считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга России в случае, если оно не предъявлено к погашению, т.е. кредитором не совершены определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия, в течение трех лет. Течение данного срока начинается с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами. Следует отметить, что указанный срок соответствует общему сроку исковой давности, под которым в соответствии со ст. 195 ГК РФ понимается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено.

Добавим, что после вступления в законную силу указанных изменений не подлежат уплате проценты за просрочку исполнения долгового обязательства России по заключенному с третьими лицами договору государственного займа в случае, если обязательство по данному договору предъявлено к погашению по истечении трех лет после истечения срока возврата займа.

Полностью прекращенным и подлежащим списанию с государственного внутреннего долга РФ считается также долговое обязательство по государственной гарантии РФ, срок действия которой уже истек. Другие случи прекращения и последующего списания долгового обязательства РФ по выданной государственной гарантии законодателем регламентированы в п. 11 ст. 115 комментируемого кодекса (за исключением случая прекращения обязательства исполнением гаранта).

Иные правила прекращения и списания долговых обязательств России с государственного внутреннего долга РФ могут быть предусмотрены федеральными законами. В частности, изъятия из представленных выше правил содержатся в п. 4 ст. 98.1 комментируемого кодекса, согласно которому указанные общие правила о списании

372

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

прекращенных внутренних долговых обязательств РФ не применяются по отношению к обязательствам по кредитным соглашениям и к долговым обязательствам РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями.

В соответствии с порядком списания прекращенных внутренних долговых обязательств РФ, установленным в п. 2, 3 ст. 98.1 БК РФ, списание с государственного внутреннего долга России ее долговых обязательств оформляется актом Минфина России о списании с государственного внутреннего долга РФ долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

В качестве примера можно привести приказ Минфина России от 03.08.2006 № 103н «О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по облигациям федеральных займов», в соответствии с которым произведено списание с государственного внутреннего долга России по облигациям федеральных займов в объеме 158 560,00 руб. согласно перечню, установленному в приложении к данному приказу.

Списание производится посредством уменьшения объема государственного внутреннего долга РФ по видам списываемых государственных долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, на сумму их списания. При этом суммы списания не отражаются в источниках финансирования дефицита федерального бюджета, что является исключением из общего правила отражения в бюджете погашения основной суммы государственного долга по государственным заимствованиям, установленного п. 3 ст. 113 комментируемого кодекса.

Минфину России как эмитенту государственных ценных бумаг РФ п. 6 ст. 98.1 БК РФ предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг РФ, выкупленные (переоформленные) в полном объеме данным федеральным органом исполнительной власти до наступления даты их погашения.

Из п. 5 ст. 98.1 БК РФ следует, что процедура списания с государственного внутреннего долга РФ погашенных (выкупленных) долговых обязательств осуществляется с учетом положений ст. 113 комментируемого кодекса. Так, в частности, в данной статье оговаривается, что разница между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным ценным бумагам учитывается в бюджете как расходы на обслуживание государственного долга. При этом разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены

373

размещения, относится на уменьшение расходов на обслуживание государственного долга в текущем финансовом году.

Кроме того, п. 5 ст. 98.1 БК РФ устанавливает, что списание с государственного внутреннего долга России реструктурированных долговых обязательств РФ должно происходить в соответствии с положениями ст. 105 комментируемого кодекса, регламентирующими вопросы реструктуризации долга.

Новеллами бюджетного законодательства выступают также положения ст. 99.1 и 100.1 БК РФ, закрепляющие условия и порядок пре-

кращения долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, выраженных в валюте РФ, и их списания с государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга.

В целом нормы названных статей аналогичны правилам прекращения и списания долговых обязательств РФ с государственного внутреннего долга России, содержащимся в вышеуказанной ст. 98.1 БК РФ, за исключением нескольких моментов.

Во-первых, изъятия из общего правила прекращения и последующего списания с государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга долгового обязательства, выраженного в валюте РФ, в случае если оно не предъявлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства субъекта РФ, муниципального долгового обязательства или в случае истечения срока государственной гарантии субъекта РФ, муниципальной гарантии, могут быть предусмотрены, соответственно, законами субъекта РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципального образования.

Во-вторых, списание с государственного внутреннего долга субъекта РФ его внутренних долговых обязательств оформляется нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о списании с государственного долга субъекта РФ долговых обязательств, выраженных в валюте РФ.

В качестве примера может служить постановление Администрации Волгоградской области от 16.02.2009 № 23-П «О списании с государственного долга Волгоградской области долговых обязательств в виде государственных гарантий Волгоградской области», в соответствии с которым произведено списание долговых обязательств по государственным гарантиям Волгоградской области, предоставленным государственному

374

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

унитарному предприятию «Волгоградавтодор», государственному унитарному предприятию «Волгоградоблстройинвест», обществу с ограниченной ответсвенностью «Газстрой-С».

Списание же с муниципального долга его долговых обязательств оформляется муниципальным правовым актом местной администрации о списании с муниципального долга муниципальных долговых обязательств, выраженных в валюте РФ. Исходя из п. 3 ч. 1 и ч. 6 ст. 43 Закона № 131-ФЗ, речь идет о правовом акте местной администрации в форме постановления.

Так, например, в соответствии с постановлением Администрации Кольского района Мурманской области от 03.04.2012 № 362 «О списании с муниципального внутреннего долга муниципального образования Кольский район долгового обязательства» было произведено списание с муниципального долга муниципального образования Кольский район долгового обязательства по муниципальной гарантии в сумме 5 945 800 руб., предоставленной муниципальному образованию г. Кола в обеспечение исполнения обязательств по кредиту.

И, в-третьих, органу государственной власти субъекта РФ (органу местного самоуправления), выступающему эмитентом государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), предоставлено право признавать досрочно погашенными выпуски государственных ценных бумаг субъекта РФ (муниципальных ценных бумаг), выкупленные им в полном объеме до наступления даты их погашения. Напомним, что в аналогичной норме п. 6 ст. 98.1 комментируемого кодекса речь также идет о переоформленных эмитентом ценных бумагах РФ.

Одному из направлений финансовой политики публично-право- вого образования, а именно — управлению государственным и муниципальным долгом, посвящены положения ст. 101 БК РФ.

Вдействующем законодательстве отсутствует легальное определение названного понятия. Различные интерпретации доктринального определения рассматриваемого понятия содержатся в теории финансового права.

Вшироком смысле под управлением публичным долгом понимаются бюджетные, учетные и организационные и иные процедуры, направленные на эффективное регулирование публичного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику государ-

375

ства (субъекта РФ, муниципального образования)1. В узком смысле управление государственным и муниципальным долгом представляет собой совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств2.

Как следует из установленного ст. 7–8 БК РФ разграничения предметов ведения в области регулирования бюджетных правоотношений между уровнями власти, управление государственным (муниципальным) долгом входит в бюджетную компетенцию, соответственно, России, субъектов РФ и муниципальных образований.

Организационно-правовые основы управления государственным и муниципальным долгом раскрыты в вышеуказанной ст. 101 БК РФ. Анализ ее положений показывает, что субъектом управления публичным долгом является исполнительный орган власти, что согласуется со ст. 154 комментируемого кодекса, устанавливающей среди бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти (ис- полнительно-распорядительных органов муниципальных образований) обеспечение управления государственным (муниципальным) долгом.

Так, п. 1 ст. 101 БК РФ предусматривает, что управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России.

Полномочие Правительства РФ по управлению государственным внутренним и внешним долгом России закреплено ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в группе полномочий в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Что касается Минфина России, то согласно ст. 165 БК РФ указанный федеральный орган исполнительной власти осуществляет управление государственным долгом России на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ. Правовую основу реализации Минфином России рассматриваемого полномочия составляет п. 5.3.14 постановления Правительства РФ «О Министерстве финансов Российской Федерации».

1См.: Финансовое право России: альбом схем / под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 2008. С. 256.

2См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. М., 2004. С. 454.

376

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Учитывая принцип федерализма, управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Как следует из п. 2 ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ, органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта РФ и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта РФ, исполнению долговых обязательств субъекта РФ.

Подпунктом 34 п. 2 ст. 26.3 названного закона к полномочиям региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится привлечение заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ.

Кроме того, полномочие высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по управлению региональным долгом исходит из такого общего полномочия, как участие в проведении единой государственной политики в области финансов, закрепленного в п. 1 ст. 21 Закона № 184-ФЗ.

Согласно п. 2 ст. 101 БК РФ управление государственным долгом субъекта РФ может реализовываться не только высшим исполнительным органом государственной власти, но и финансовым органом субъекта РФ, если это предусмотрено соответствующим законом субъекта РФ.

Так, например, Законом Санкт-Петербурга от 20.07.2007 № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» в ст. 39 определено, что управление государственным долгом СанктПетербурга осуществляется финансовым органом, которым в соответствии с п. 1.3 постановления Правительства СанктПетербурга от 05.05.2004 № 721 «О комитете финансов СанктПетербурга» является Комитет финансов Санкт-Петербурга.

Инаконец, управление муниципальным долгом согласно п. 3 ст. 101 БК РФ реализуется исполнительно-распорядительным ор-

377

ганом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Как предусмотрено в ч. 2 ст. 52 Закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований по регулированию бюджетных правоотношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению долговых обязательств муниципальных образований.

Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования согласно ч. 1 ст. 37 вышеназванного закона наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения.

Так, в соответствии с Уставом города Нижнего Новгорода, принятым постановлением городской Думы от 23.11.2005 № 91, к полномочиям администрации г. Нижнего Новгорода по обеспечению исполнения вопросов местного значения в области планирования, бюджета и финансов среди прочих относится управление муниципальным долгом (пп. 4 п. 2 ст. 43).

Обратите внимание: возможность осуществления полномочий по управлению муниципальным долгом финансовым органом муниципального образования федеральным законодателем не предусмотрена.

Основным методом управления государственным и муниципальным долгом является выплата доходов по долговым обязательствам

иих погашение. В условиях же недостаточности средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы на обслуживание

ипогашение долговых обязательств государство (муниципальное образование) может прибегнуть к рефинансированию долга, т.е. к погашению старой задолженности путем выпуска новых займов.

ВБК РФ в качестве одного из методов управления государственным (муниципальным) долгом предусмотрена реструктуризация долга, правовая регламентация которой содержится в ст. 1051.

1До введения в действие БК РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование. См.: Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. С. 454–455.

378

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Определение названного понятия, закрепленное в действующей редакции п. 1 ст. 105, выгодно отличается от дефиниции, содержащейся в первоначальной редакции данной статьи. В частности,

вдействующей редакции законодатель, давая легальное определение реструктуризации долга, учитывает, что прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств, производится на основании соглашения сторон.

На необходимость наличия соглашения сторон реструктурируемого долгового обязательства, в котором стороны устанавливают, каким образом будет происходить замена первоначальных долговых обязательств новыми долговыми обязательствами, неоднократно указывали суды при решении вопросов, связанных с проведением реструктуризации долга (см., например, постановления Арбитражного суда Дальневосточного округа от 04.02.2009 № Ф03-3686/2008; Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 25.11.2010 № 15АП-11838/2010).

Следует отметить, что реструктуризация долга сходна с таким способом прекращения обязательств, как новация, при которой, как определено в п. 1 ст. 414 ГК РФ, соглашением сторон прекращается обязательство, существовавшее между ними, с его заменой другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Кроме того, ст. 818 ГК РФ закреплена такая разновидность новации, как новация долга в заемное обязательство, в результате которой по соглашению сторон долг, возникший из купли-продажи, аренды имущества или иного основания, может быть заменен заемным обязательством. При этом замена долга заемным обязательством совершается в форме, предусмотренной для заключения договора займа (ст. 808), с соблюдением требований о новации (ст. 414).

Реструктуризация долга, направленная на оптимизацию государственной (муниципальной) задолженности, по своей сути состоит

вреализации более приемлемой для заемщика схемы выплаты долга, которая, в том числе, может включать частичное списание (сокращение) суммы основного долга, что предусмотрено п. 2 ст. 105 БК РФ.

Необходимо добавить, что реструктуризация может производиться в отношении как внутреннего, так и внешнего долга.

379

Так, например, ст. 18 Закона № 371-ФЗ предусмотрена реструктуризация внутренних денежных обязательств (задолженности) перед Россией путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2017 г. Напомним, что консолидация представляет собой изменение сроков задолженности, обычно в сторону увеличения.

Что касается реструктуризации внешнего долга, то она, как правило, возможна с согласия международных финансовых организаций — кредиторов при наличии условий, выработанных международной финансово-кредитной практикой. Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государ- ства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую МВФ, программу совершенствования системы государственного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития1.

Так, в 2004 году была осуществлена замена долга перед Международным инвестиционным банком и Международным банком экономического сотрудничества в размере 0,41 млрд долл., а в 2006 году — обмен коммерческой задолженности в размере 1,05 млрд долл. на еврооблигации с окончательными датами погашения в 2010 и 2030 гг.2

Ответственности публично-территориальных образований по принятым долговым обязательствам посвящены нормы ст. 102 комментируемого кодекса.

В п. 1 данной статьи закреплено правило, согласно которому долговые обязательства России, входящих в нее субъектов и муниципальных образований полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности России, субъекта РФ, муниципально-

1См.: Финансовое право России: учебник / Ю.А. Крохина. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 622.

2См.: <http://www.cbonds.info/all/rus/news/index.phtml/params/id/13025>; <http:// www.minfin.ru/ru/press/press_releases/index.php?pg4=19&id4=2777>.

380