1.5 Административно-правовые отношения

Одним из сложнейших институтов административного права являются административные правоотношения. По мнению Ю.М. Козлова, административно-правовое отношение – это «урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно- правовой нормой»²⁰.

Как и все общественные отношения, административно-правовое отношение имеет свою структуру, круг лиц, выступающих в роли субъектов и объектов правоотношений, совокупность юридических прав и обязанностей, а так же различные поощрения и ответственность за неисполнение предписаний. Характерной особенностью таких отношений является то. Что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления. По мнению многих ученых, например, Ю. М. Козлова, такие отношения можно назвать властеотношениями.²¹

Субъект как элемент структуры отражает состав участников правоотношения, объект — причину (повод) возникновения правоотношения, а содержание — сущность возникающих отношений.

Субъект административного правоотношения — это субъект административного права, вступивший в конкретные правоотношения, наделенный полномочиями в сфере государственного управления.

Объектом административного правоотношения является другая сторона, наделенная обязанностью исполнять предписания субъекта управления, подчиняться управляющей воле.

Юридическими фактами называются такие обстоятельства, с которыми принято связывать «жизнь» правоотношения – его возникновение, изменение или прекращение.

Субъекты административного права могут стать субъектами (участниками, сторонами) административных правоотношений при наличии трех условий:

1) административно-правовой нормы, определяющей субъекта, его права и (или) обязанности, юридическую ответственность;

2) административной правоспособности и дееспособности субъекта;

3) юридического факта (фактов), т.е. основания возникновения, изменения или прекращения правоотношения.

Юридические факты делятся на действия и события.

Действия – результаты активного волеизъявления участника правоотношения. Они могут быть правомерными или неправомерными.

События – это явления, не зависимые от воли людей.

Административно-правовые отношения могут быть классифицированы по ряду критериев:

• по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;

• по конкретным целям (предназначению) правоотношений; их содержанию;

• способу защиты правоотношений.

В зависимости от особенностей взаимоотношений участников различаются:

• вертикальные (субординационные) правоотношения, возникающие между соподчиненными сторонами, когда существует приоритет субъекта управления в системе органов исполнительной власти (например, между иерархически подчиненными главами администраций);

• горизонтальные (координационные) правоотношения, в рамках которых стороны равноправны, не подчинены друг другу в системе органов исполнительной власти (например, между федеральными министерствами и государственными комитетами);

• правоотношения между органами исполнительной власти и не подчиненными им участниками отношений, не входящими в систему органов исполнительной власти (граждане, администрация негосударственных предприятий, учреждений и организаций и др.).

По конкретным целям (назначению) управленческие отношения, как уже отмечалось, делятся на две группы:

• внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные)

• внешние, т.е. связанные с непосредственным воздействием на объекты управления, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу защиты – на защищаемые в административном или судебном порядке.

Вполне очевидно, что административные правоотношения отличаются от иных видов правоотношений. Вот некоторые основные отличия, которые характерны именно для административных правоотношений:

• возникают только в процессе государственного управления;

• их обязательным субъектом выступает орган исполнительной власти;

• стороны в административных правоотношений не равны по объему прав и обязанностей, субъект выступает в качестве управляющей воли, а объект является управляемым;

Сторонниками данной позиции являются, Ю.М. Козлов, В. Соболевский, С.С. Студеникин. и многие другие. Ю.Н. Старилов, например, выделяет следующие черты административно-правовых отношений:

• возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

• имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т.е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

• являются отношениями властеподчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон;

• возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных и индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений;

• характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения — это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления; имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правой защиты; как правило, речь идет о трех способах: административном, судебном и прокурорском²².

Д.Н. Бахрах выделяет следующие особенности административных правоотношений:

• обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации;

• в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

• данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

• в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

• разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке²³.

В заключении хочется сделать следующие выводы:

• административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений; они являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе определенный общественный, государственный интерес.

• административные правоотношения носят властный характер, поскольку в процессе возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений реализуется государственное управление;

• особенностью административных правоотношений является наличие чрезвычайно обширной сферы возникновения таких отношений - сферы государственного управления или сферы реализации исполнительной власти государства;

• административные правоотношения являются организационными. Это означает, что административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией исполнительной власти и связаны с ее организацией в широком смысле.

• административные правоотношения отличают особый административно-правовой порядок разрешения споров участников правоотношений и своеобразный механизм действия института ответственности за невыполнение субъективных обязанностей, составляющих содержание правоотношения²⁴.