Часть первая. Основные институты административного права Тема № 1. Понятие административного права

1.1 Государственное управление и исполнительная власть. Предмет административного права

Административное право, как и любая другая отрасль российского права, имеет свой предмет, т.е. тот круг общественных отношений, который регламентирован нормами данной отрасли. Характерной особенностью административного права является то, что оно, по своей сути, в той или иной мере участвует в регулировании всего комплекса отношений в современном обществе, поэтому занимает особое место в системе правового регулирования.

Административное право — это отрасль публичного права, представляющая собой совокупность императивных норм права, призванных урегулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных и иных органов функции государственного управления процессами и явлениями общественной жизни с целью их приведения в соответствие с публичными интересами.¹

Административное право является публичным и выполняет две основные функции: регулятивную и охранительную.

Для полного и глубокого изучения данной дисциплины необходимо иметь четкое представление о государственном управлении, его социальной значимости, роли в жизни развитого гражданского общества.

В науке административного права выработано наиболее верное определение управления, в соответствии с которым управление понимается как функция организованных систем различной природы – биологической, технической, социальной. Управление призвано обеспечивать целостность системы, сохранять ее структуру, поддерживать необходимый режим их деятельности – тем самым выполнять поставленные цели и задачи².

По мнению Д.Н. Бахраха, существенными признаками управления являются: обратная связь, целенаправленность и информационное содержание³.

Между субъектом и объектом управления складываются различные по своему характеру отношения, которые можно охарактеризовать через взаимные права и обязанности. Необходимо отметить, что административные права и обязанности существуют и реализуются только в административных правоотношениях.

Государственное управление является одним из видов социального управления, т.к. реализуется и существует при непосредственном участии государства, общества и граждан.

Социальное управление — это возникающие между людьми, объединенными в социум, властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления)⁴.

В социальной сфере между людьми и их объединениями, между обществом и личностью, между государством и его гражданами складываются различные отношения, где управляющая сторона – это субъект, а управляемая – объект. В данных отношениях воля субъекта всегда приоритетна воле объекта правоотношений.

Объект управления может находиться как в полном, или иными словами – организационном подчинении, так и в некотором подчинении субъекту управления. Государственные и негосударственные органы оказывают управляющее воздействие на участников какой-либо деятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей. Поэтому управление в социальной сфере делится на два вида: государственное и негосударственное.

Между субъектом и объектом управления складываются различные по своему характеру отношения, которые можно охарактеризовать через взаимные права и обязанности. Необходимо отметить, что административные права и обязанности существуют и реализуются только в административных правоотношениях.

Чтобы дать определение государственному управлению, необходимо знать, что оно является разновидностью социального управления.

Социальное управление — это возникающие между людьми, объединенными в социум, властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления)⁵.

Итак, одним из видов социального управления является государственное управление, которое можно рассматривать как особый вид государственной деятельности. Популярный в зарубежной литературе и нормативных актах зарубежных стран, термин «государственное управление» законодатель отождествляет с исполнительной властью, и именно последнему термину отдается предпочтение.

Государственное управление – это один из видов подзаконной деятельности исполнительно-распорядительного и организационно-управленческого характера по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий, осуществляемый уполномоченными государственными органами⁶.

У каждого органа государственного управления или его должностного лица разный объем полномочий, что объясняется существующим способом организации государственной власти РФ.

Государственное управление неразрывно связано с функциями и признаками государства. Так, государственное управление характеризуется территориальностью, т.е. признаком правомерности управленческого воздействия на определенную территорию или в связи с ней. Кроме того, государственное управление связано с единственно допустимой в любом обществе возможностью применения принуждения (в том числе насилия) по отношению к управляемым объектам⁷.

Власть органа, должностного лица, представителя власти подразумевает наличие у него возможность, право подчинять кого-либо своей воле, требовать выполнение определенных действий. Одна сторона в таких отношениях признается властвующей, в другая – управляемой.

Конституция РФ законодательно закрепляет сущность и структуру государственной власти, которая опирается на законодательство, государственный аппарат, механизмы убеждения и принуждения, денежные средства, а так же на материальные ресурсы. Власть должна обладать легитимностью, т.е. признаваться народом, иметь определенные идеи, нравственное оправдание. Без этих составляющих государственная власть выполняет своего главного назначения – служить во благо народа.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей – как и в ряде других развитых стран, в РФ есть три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная⁸. Кроме того, существует разграничение полномочий и предметов ведения между государством и его субъектами.

Ветви власти взаимосвязаны, но в том же время Конституция предусматривает систему сдержек и противовесов, которые помогают сохранять равновесие между ветвями власти. Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации реализуют государственную власть в нашей стране. Каждый государственный орган выполняет предназначенные ему государственные функции, обеспечивая тем самым функционирование всего государственного аппарата.

Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти⁹. У них есть свои полномочия, свой круг вопросов, которые касаются конкретного муниципального образования. Кроме того, такой подход к определению статуса органов местного самоуправления оправдан, т.к. позволяет решать местные вопросы на местах, что является наиболее рациональным и эффективным, нежели рассмотрение этих вопросов на более высоком уровне.

Органы государственной власти выполняют две основные функции в пределах своих полномочий: законодательную и контрольную. Т.е. они занимаются подготовкой и принятием законов, а так же осуществляют контроль в отношении органов исполнительной власти в пределах, установленных Основным Законом (ст. 101, 103, 114).

В соответствии со ст. 118 Конституции РФ, органы судебной ветви власти обязаны рассматривать конституционные, уголовные, административные и гражданские дела в порядке, установленном Законом.

Кроме того, судебная власть осуществляет контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти, должностных лиц, представителей власти. В ряде законов содержатся нормы, предусматривающие порядок реализации этой функции.

Исполнительная власть осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Они выполняются органами исполнительной власти, которые обеспечивают функционирование государственного аппарата и самого государства. Исполнительную власть в РФ представляют Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, их территориальные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ, а так же их должностные лица.

Как уже упоминалось ранее, в нашей стране чаще употребляется термин «исполнительная власть», хотя в законодательстве органы исполнительной власти зачастую называют органами, которые осуществляют государственное управление. Понятия эти действительно близки, но нельзя забывать о том, что государственное управление гораздо шире, как дефиниция, нежели исполнительная власть, ведь управленческие функции иногда возлагаются на другие органы государственной власти наряду с их основными функциями.

Как гласит Конституция РФ, Президент является главой государства, но часто его называют главой исполнительной власти, что не совсем верно. Он согласует и координирует деятельность всех ветвей власти, упорядочивает их деятельность, следит за сохранением равенства между ними, но кроме этого Президент обладает широкими полномочиями и может существенно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Функции характеризуют деятельность органов исполнительной власти, направляют их деятельность. Органы исполнительной власти должны соблюдать законы, следить за их исполнением, заниматься в пределах своей компетенции правотворчеством, создавать акты применения норм права, которые основаны на законах, но более конкретизируют их, являясь потому подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной.

Основными направлениями деятельности (функциями) органов исполнительной власти являются:

• прогнозирование – предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в том числе научной;

• планирование – определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;

• организация управляющей и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение их функций, подчиненности, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.);

• правовое регулирование – установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;

• общее руководство и оперативно-распорядительная работа;

• предварительная и текущая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

• контроль – проверка фактического положения дел для выявления и устранения нарушений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер, в том числе к нарушителям установленного порядка;

• учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, ее конечных результатов;

• информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;

• методическое руководство;

• кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

Перечисленные функции характерны для структур исполнительной власти. Их подробное исследование и совершенствование – предмет теории социального управления и ее государственно-правовой модификации – теории государственного управления, выделившейся из теории административного права, но теснейшим образом с ней взаимодействующей, равно как и с практикой администрирования.¹⁰

Органы исполнительной власти созданы специально для того, чтобы вырабатывать, принимать решения, контролировать их реализацию и подводить итоги.

Наличие четкой, иерархичной системы – вот одна из главных черт исполнительной власти. Ее органы выстроены по иерархии, находятся не просто во взаимосвязи друг с другом, а так же в соподчинении. Каждый орган имеет материальные и денежные средства, информационные ресурсы. В органах работают специально подготовленные к государственной службе люди, которые обязаны в силу занимаемой должности обладать определенным уровнем образования, быть профессиональными и компетентными.

В процессе реализации полномочий обеспечиваются права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, нормальная деятельность различных организаций государственного и негосударственного секторов экономики¹¹.

Главное в сущности органов исполнительной власти – это наличие полномочий и реальных возможностей по реализации государственных функций организационно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера; использование при реализации этой деятельности правовых актов управления, выражающих государственный (публичный) интерес.

Иной является сущность негосударственного управления, которое осуществляется исполнительными органами в системе местного самоуправления, в общественных объединениях, религиозных объединениях и частных организациях. Действующее законодательство не наделяет их государственно-властными полномочиями, так как на них возложены иные виды социального управления.

Итак, каждая отрасль права имеет свой предмет.

Предмет административного права – это совокупность общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в процессе практической реализации государственного управления, которое урегулировано нормами административного права.

Отношения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

Внешними принято называть отношения, в рамках которых происходит процесс реализации задач, функций и полномочий органов исполнительной власти, потому как эта деятельность оказывает внешнее воздействие на поведение объектов государственного управления: органы воздействуют друг на друга, на граждан, на различные организации, на предприятия, на органы судебной власти.

Внутриорганизационные управленческие отношения возникают в процессе деятельности органов всех ветвей власти, а так же органов прокуратуры.