17. Соотношение муниципально-территориального и административно-территориального устройства

Одним из важных правил, на которых базируется концепция территориальной организации субъектов РФ, является разграничение территориальной организации МСУ и административно-территориального устройства.

Под административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) административно-территориального устройства. «Административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов»

Под муниципальным образованием необходимо понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения, в которых созданы органы местного самоуправления, имеются муниципальный бюджет и собственность.

Важную роль в формировании законодательного подхода в данной сфере так же сыграло Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти Удмуртской Республики». КС была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта РФ может делиться не только на административно-территориальные, но и на муниципальные образования. КС разделил эти виды территориальной организации субъекта РФ, указав, что на уровне административно-территориальных единиц создаются органы государственной власти. В иных территориальных единицах, не обозначенных в законодательстве субъектов как административно-территориальные, публичная власть должна осуществляться посредством МСУ.

Из чего следует, что административно-территориальное деление является формой территориальной институционализации государственной власти, в то время как территориальная организация МСУ характеризует уровень и пределы осуществления муниципальной власти

В Постановлении Кс РФ от 3 ноября 1997 г. №15-П по делу о о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" КС указывает на то, что администратинво-территориальное устройство и муниципально-территориальное существуют отдельно (пункт 4, если что https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73360/ ).

О том, что  территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением закрепляется и в Определении КС РФ от 10 июля 2003 г. №289-О «ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮЗАПРОСА АДМИНИСТРАЦИИ БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 8, 9 И 12 ЗАКОНА БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ "ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ УСТРОЙСТВЕ БРЯНСКОЙ ОБЛАСТИ". (пункт 3 http://sudbiblioteka.ru/ks/docdelo_ks/konstitut_big_2374.htm ). Кроме того, в данном определении указывается на то, что федеральный законодатель не может навязывать субъекту административно-территориальное устройство. Таким образом, с одной стороны, мы защищаем муниципалитеты от давления субъектов – не допускаем чтобы субъекты через административно-территориальное устройство навязывали муниципальное устройство (первые два постановления КС, что АТ и МТ устройство отдельно). С другой стороны, мы защищаем административно-территориальное устройство как исключительное полномочие субъекта федерации, и запрещаем федеральному законодателю навязывать административно-территориальное устройство – через закрепление определенной схемы муниципального устройства (в последнем определении, что вопрос об АТ устройстве относится к исключительной компетенции субъекта).

Соотношение:

К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально-территориального деления:

1. АТ и МТ могут совпадать полностью, т.е. административно-территориальные единицы и муниципальные образования совмещаются и не делается различий между ними

2. АТ и МТ не совпадают, т.е. проводится четкое различие между АТ и МТ делением

3. Границы АТ и МТ могут полностью совпадать, но названия административно-территориальные единицы сохраняют собственное, т.е. относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации;

• Исторические причины: Как отмечает В.И. Васильев, "основу и муниципально-территориального, и административно-территориального устройства составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий". Отсюда и вопрос о возможности "принудительной" привязки территорий муниципальных образований к сложившимся административно-территориальным единицам вызван не фактом установления последних государственной властью субъекта Российской Федерации, а фактом их длительного исторически обусловленного существования. В результате реформ сеть муниципальных образований почти идеально легла на административно-территориальное устройство

• Особенности осуществления государственной власти субъектом: На определенном уровне административно-территориального устройства его совпадение с муниципально-территориальным устройством неизбежно и, более того, объективно необходимо; оно порождается не стремлением поставить в подчиненное положение муниципальные образования, а потребностью субъектов Федерации в приближении к населению при осуществлении властно-управленческих функций. Учитывая, что муниципальная власть является публичной властью, наиболее приближенной к населению, вполне естественным и понятным является желание субъектов Федерации использовать для достижения указанной цели уровень муниципальных образований.

!!! А есть другой вариант: можно заставить субъекты федерации принять в

качестве основы муниципальное устройство. Почему этого нельзя сделать?

Потому что мы защищаем самостоятельность субъекта РФ, который свободен в выборе своей административной структуры.

Из-за этого государство допускает параллельное существование АП и МП устройство.

То есть, самостоятельность МП - защищаем их от субъектов, самостоятельность АТ - защищаем субъектов. Что в итоге? Эти 2 системы становятся параллельными

Сравнение:

1. С точки зрения предназначения, предопределяющего порядок и принципы формирования территории:

• АТ и МТ устройство существуют независимо друг от друга. Административно-территориальное устройство создается исключительно с целью повышения управляемости своей территорией. В то же время определение территории муниципального образования должно обеспечить эффективную реализацию территориальным коллективом муниципальной власти

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления (Определение КС от 15 мая 2007 относительно возможности субъектов изменять свое территориальное устройство с ущербом для МСУ). Тем самым был поставлен заслон на пути манипулирования субъектами Российской Федерации административно-территориальным устройством с целью создания "удобной" для них территориальной организации местного самоуправления