Вопрос 42. Мирные средства решения международных споров: непосредственные переговоры, международная согласовательная процедура
Современное международное право исходит из общепризнанного императивного принципа об обязательном разрешении государствами и другими субъектами международного права всех своих международных споров только мирными средствами, не применяя силу или даже угрозу силой. В современных условиях только такой подход является единственно правомерным с точки зрения международного права.
При этом международное право оставляет за спорящими субъектами право выбора конкретного средства разрешения спора, настаивая только на том, чтобы он был в конце концов разрешен и для этого использовались только мирные средства. Такая свобода выбора средства разрешения спора или спорной ситуации создает гибкость при выработке наиболее приемлемых и эффективных решений самых разнообразных, а иногда и застарелых споров между государствами.
Устав ООН в ст. 33 приводит перечень мирных международно-правовых средств, к которым могут прибегать государства: переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям либо к иным мирным средствам по выбору сторон.
Устав ООН использует понятия «спор» и «спорная ситуация» (ситуация, которая может привести к международным трениям или вызвать спор). С правовой точки зрения эти понятия необходимо различать, ибо они описывают разные явления, влекущие за собой различные правовые последствия. Современная доктрина международного права и практика Международного Суда ООН исходят из того, что понятие «ситуация» шире, чем понятие «спор». Под спором понимается конфликт интересов государств, при котором они уже вступили в стадию предъявления взаимных претензий. В случае спорной ситуации имеются несогласия между государствами по поводу каких-то определенных фактов или норм права, но еще не переросшие в стадию предъявления взаимных претензий. Из этого очевидно, что общим для споров и спорных ситуаций является наличие конфликта интересов государств. Можно сказать, что каждый спор возникает из спорной ситуации, но не каждая такая ситуация перерастает в международный спор.
Международные споры и спорные ситуации можно разделить на две группы. В первую группу входят те из них, которые в случае их продолжения угрожают международному миру и безопасности. Споры и ситуации, продолжение которых не представляет такой угрозы, образуют вторую группу при этом Устав ООН не содержит формализованных критериев для разделения споров на указанные группы, оставляя решение данного вопроса в каждом конкретном случае на рассмотрение Совета Безопасности. Последний в соответствии со ст. 34 Устава «уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, доя определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности». Современное международное право исходит из того, что требование о безотлагательном и мирном разрешении международных споров с помощью выбираемых для этого средств должно распространяться в равной степени на обе группы споров и спорных ситуаций, так как любая, даже весьма незначительная спорная ситуация при определенных условиях может перерасти затем в случае ее нерешенности в международный спор или даже в вооруженный конфликт.
Различие между спором и спорной ситуацией может иметь на практике и юридическое значение. Например, государство, участвующее в споре, должно воздержаться от голосования при рассмотрении спора в Совете Безопасности в силу устоявшегося правила о том, что никто не должен быть судьей в своем собственном деле. Вместе с тем при рассмотрении 'спорной ситуации в Совете Безопасности такие ограничения не накладываются на государство, вовлеченное в подобную ситуацию.
Доктрина международного права выделяет две категории международных споров юридические споры (споры юридического характера), политические споры. Различие между ними весьма условно и зачастую непринципиально. Разделение споров на эти две категории во многом основано на использовании Уставом ООН в ст. 36 термина «споры юридического характера», которые, по замыслу авторов Устава ООН, должны передаваться спорящими государствами в Международный Суд ООН. В соответствии со ст. 36 Статута Международного Суда, который использует в свою очередь термин «правовые споры», к таким спорам должны относиться прежде всего споры, которые касаются толкования международных договоров, любого другого вопроса международного права, наличия факта нарушения международных обязательств, возмещения, причитающегося за нарушение таких обязательств.
К политическим спорам чаще всего относятся территориальные споры, споры в отношении государственных границ. Они обычно являются в то же время наиболее опасными спорами и решаться они должны тоже мирными средствами.
Несмотря на появление и распространение других средств разрешения международных споров непосредственные переговоры (консультации) и по сей день остаются наиболее важным средством разрешения международных споров. Такое место непосредственных переговоров в системе мирных средств разрешения споров обусловлено в первую очередь тем, что при отсутствии обязательной юрисдикции международных судов по всем спорам, возникающим между суверенными государствами (в отличие, например, от национальных судов, которые доступны для всех субъектов права при выполнении определенных формальностей), любое желание спорящих сторон выбрать и использовать те или и иные мирные средства разрешения международных споров должно основываться на предварительном проведении переговоров хотя бы о порядке й правилах использования соответствующего средства разрешения спора. Кроме этого, непосредственные переговоры обладают такими очевидными преимуществами, по сравнению с другими средствами разрешения споров, как гибкость и доступность. Государства — участники спора, начинающие переговоры по его урегулированию, вправе сами определять время и место их проведения, состав участников с той и другой стороны, цели переговоров и повестку дня, а также другие процедурные и организационные вопросы. Современное международное право исходит из того, что решение этих организационных вопросов, а также непосредственно сами переговоры должны осуществляться на основе доброй воли всех вовлеченных сторон, без принуждения и угроз.
Несмотря на то что под непосредственными переговорами обычно понимается проведение двусторонних дискуссий по спорным вопросам, на практике переговоры могут носить и многосторонний характер. Однако с точки зрения результативности и для решения организационных и процедурных проблем, для проведения многосторонних встреч и дискуссий обычно используется другой формат достижения согласия по обсуждаемым вопросам, а именно международные конференции.
Взаимные консультации, получившие широкое распространение после Второй мировой войны, являются разновидностью переговоров. Различные механизмы проведения консультаций как средство для обмена мнениями, предупреждения и разрешения конфликтных ситуаций, а также для согласования позиций по целому кругу вопросов стали весьма часто применяться как в двусторонних, так и в многосторонних соглашениях. При этом чаще в международные договоры включаются положения об обязательном (а не факультативном, т.е. осуществляемом по желанию сторон) проведении консультаций. В этом случае обязательные консультации начинают играть двоякую роль, ибо, с одной стороны, они по-прежнему являются наиболее удобным и эффективным средством для рассуждения и разрешения тех или иных вопросов, а с другой стороны, механизм обязательного проведения консультаций становится одним из средств контроля за выполнением участниками договора своих обязательств. При этом уклонение от проведения обязательных консультаций становится нарушением условий и положений договора и может повлечь за собой международно-правовую ответственность.
Консультации, проводимые государствами на регулярной основе с целью обмена мнениями по широкому кругу интересующих их вопросов, в такой степени доказали свою эффективность, что в конце прошлого столетия стал очевидным процесс формализации и даже институционализации регулярно проводимых консультаций.
Так, начавшиеся проводиться с 70-х годов XX века ежегодные гречи-консультации руководителей семи ведущих индустриальных стран мира стали заметным фактором мировой политики (со временем эти консультации получили название встреч большой «семерки» — по числу государств-участниц. После принятия России в эту группу в конце прошлого века она стала называться группой «восьми»), В ходе встреч руководители наиболее развитых государств используют эту возможность для обмена мнениями по широкому кругу вопросов, которые носят глобальный характер, и для обсуждения возможных вариантов их успешного и взаимовыгодного решения.
В качестве еще одного примера трансформации регулярно проводимых консультаций можно привести Европейский Совет. Сейчас он является одним из главных органов Европейского Союза и представляет собой проводимую дважды в год встречу-совещание глав государств и правительств государств — членов Европейского Союза. Прообразом данного института были регулярно проводимые также с 70-х годов прошлого века встречи-консультации лидеров стран — членов ЕС для обсуждения и обмена мнениями по наиболее важным вопросам, стоящим перед данной международной организацией. Со временем эти регулярно проводимые консультации стали называться заседаниями Европейского Совета, но лишь в 1986 году данные встречи были формализованы в качестве полноправного института ЕС с внесением необходимых изменений и дополнений в соответствующие учредительные документы.
Несмотря на то что по отношению к непосредственным переговорам международная согласительная, или примирительная, процедура имеет вспомогательный характер, она играет неоценимую роль в мирном урегулировании споров и разногласий в отношениях между суверенными государствами, содействуя спорящим государствам во вступлении в переговоры и в достижении соглашения по спорному вопросу.
К международной согласительной процедуре относятся добрые услуги, посредничество, следственные и согласительные комиссии. В отличие от переговоров, добрые услуги и посредничество предполагают участие третьей (не участвующей в споре) стороны. Добрые услу ги и посредничество предусмотрены в числе мирных средств решения международных споров Гаагскими-конвенциями 1899 и 1907 годов, хотя разграничений между этими двумя видами мирных средств решения споров они не проводят. Между тем в практике многих государств такое различие проводилось, в том числе в практике России еще со времен Петра I.
Между добрыми услугами и посредничеством действительно много общего. Начало им кладется согласием сторон, хотя в некоторых случаях может существовать и обязанность государств прибегнуть к добрым услугам или посредничеству на основании договора или резолюции международного органа. Но есть между ними и различия.
Задача добрых услуг состоит в том, чтобы .наладить, (установить или возобновить) прямой контакт между сторонами и склонить государства, между которыми возник спор, к урегулированию его при помощи какого-либо мирного средства, например побудить их вступить в переговоры.
Сторона, оказывающая добрые услуги, сама в переговорах не участвует и условий решения спора не предлагает. Ее цель — облегчить взаимодействие спорящих сторон и тем самым побудить их пойти на контакт.
Добрые услуги могут быть оказаны третьей стороной по собственной инициативе или по просьбе спорящих государств. Их могут оказывать не только государства, но и международные организации. Добрые услуги могут быть коллективными, когда их оказывает несколько государств, и индивидуальными, когда их предлагает одна сторона (государство или организация). Однако в любом случае предложения, третьей стороны не обязательны для спорящих государств и могут быть приняты или отклонены сторонами по их выбору.
В качестве примера можно привести оказание Генеральным секретарем ООН добрых услуг при мирном урегулировании ситуации в Афганистане на основании соглашений о мирном урегулировании 1988 года.
В некоторых случаях спорящие государства устанавливают для третьей стороны более широкие функции, например, уполномочивая ее участвовать в переговорах, и в этих случаях институт добрых услуг по своему содержанию приближается к институту посредничества.
Посредничество предполагает более активное участие третьей стороны в ходе разрешения спора между государствами. Задача посредника — согласование претензий сторон и их примирение. Посредник, которым являются не участвующие в споре государство или государства, частное лицо (обычно крупный общественный деятель), международная организация, с начала и до конца участвует в переговорах, нередко даже руководит ими и вправе вносить свои предложения и варианты решения спора, составлять проекты соглашений для спорящих сторон. Однако посредник — это примиритель, а не судья, и его предложения не обязательны для спорящих государств. Они имеют лишь значение совета (ст. 6 I Гаагской конвенции 1907 г.), и с точки зрения международного права отказ им следовать недружелюбным актом не считается.
Посредничество может осуществляться по просьбе спорящих сторон (испрашиваемое посредничество) и по инициативе третьей стороны (предлагаемое посредничество). В любом случае активное вовлечение посредника в ход переговоров обусловливает еще одно существенное отличие посредничества от института добрых услуг — для осуществления посредничества необходимо согласие обоих спорящих государств.
Истории известны многие случаи посредничества. В частности, Версальский мирный договор 1783 года, подтвердивший независимость США, был заключен при посредничестве России и Австрии (коллективное посредничество), а в споре между Чили и Аргентиной в 1979 году посредником был католический кардинал (индивидуальное посредничество).
Практике известны случаи, когда с согласия спорящих государств добрые услуги перерастали в посредничество, как правило, из-за изменения характера действий третьей стороны. В качестве примера можно привести мирную инициативу, проявленную советским правительством в 1965—1966 гг. для урегулирования индийско-пакистанского спора в Кашмире, когда в ходе оказания добрых услуг глава правительства с согласия Индии и Пакистана стал играть роль посредника: принимал участие в переговорах между премьер-министром Индии и президентом Пакистана, давал им советы и т.д. Результатом явилось заключение 10 января 1966 г. известной Ташкентской декларации.
Следственные и согласительные комиссии создаются из представителей спорящих государств на паритетных началах. К созданию следственных комиссий прибегают в целях установления фактов, лежащих в основе спора. Функции же согласительной комиссии заключаются не только в установлении фактов, но и в посредничестве, выработке условий урегулирования споров по существу. В обоих случаях, что вообще характерно для всех форм международной согласительной процедуры, выводы комиссий не являются обязательными для спорящих государств.
Как правило, следственные комиссии учреждаются в случаях, когда тот или иной спор не затрагивает ни чести, ни существенных интересов государств, но имеются разногласия в оценке фактических обстоятельств спора. Разбирательство споров в следственной комиссии имеет состязательный характер. Процедура может включать также посещение мест конфликта. Её результатом является сообщаемый сторонам доклад.
Положения о деятельности следственных комиссий, их компетенции и порядке их образования предусмотрены в Гаагских конвенциях 1899 и 1907 годов. В I Гаагской конвенции 1907 года говорится о желательности того, «чтобы Стороны, не достигшие соглашения дипломатическим путем, учреждали, насколько позволят обстоятельства, международную следственную комиссию, на коей будет лежать обязанность облегчать разрешение этих споров выяснением вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного их расследования» (ст. 9). Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 года предусматривают создание следственных комиссий между воюющими государствами.
Нужно отметить, что следственные комиссии довольно редко используются государствами. В последнее время гораздо более распространена практика направления специальных миссий ООН для расследования ситуаций или оценки фактов на месте конфликта.
Согласительные комиссии получили более широкое, чем следственные комиссии, распространение в международной практике. Подробная регламентация порядка их образования и деятельности была закреплена в Общем акте о мирном разрешении международных споров 1928 года, действие которого, хотя и с некоторыми поправками, было подтверждено Генеральной Ассамблеей ООН в 1949 году.
В соответствии с Общим актом по просьбе одной из спорящих сторон, обращенной к другой спорящей стороне, в течение шести месяцев с даты получения такой просьбы должна быть образована постоянная комиссия, или специальная согласительная комиссия. Постоянная комиссия должна состоять из пяти членов. Два члена назначаются сторонами спора, по одному от каждой стороны и, как правило, из числа ее граждан. Три других члена комиссии избираются с общего согласия из числа граждан третьих держав. Из их числа стороны назначают председателя комиссии. Дела передаются на рассмотрение согласительной комиссии путем заявления обеих спорящих сторон либо, если нет такого согласия, путем заявления одной из них. По причине того, что Общий акт предусматривает обязательную согласительную процедуру и юрисдикцию, которые для большинства государств оказались неприемлемыми, Акт так и не вступил в силу.
Тем не менее многие двусторонние международные договоры предусматривают процедуру использования согласительных комиссий.
В России существует институт пограничных представителей, сходный с институтом согласительных комиссий. Это согласительная процедура для улаживания пограничных споров и инцидентов, предусмотренная в договорах о режиме границы или в специальных конвенциях о порядке урегулирования пограничных споров, а также в Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации».