52. Парламент великобритании. Порядок формирования, полномочия

Британский парламент – уникальный орган, сочетающий черты современного парламентаризма с традиционными качествами сословно-представительного органа при монархе. В полном составе парламент заседает лишь в день открытия очередной парламентской сессии, когда королева занимает свое традиционное место в зале Палаты лордов и выступает с тронной речью. Все потому, что формально парламент состоит из трех estates:

• Ее Величество королева

• Палата лордов

• Палаты общин.

Британский парламент – ключевой орган власти в Великобритании, находящийся на самой вершине системы государственных органов страны. Обладая суверенитетом, он практически не ограничен в своих полномочиях, поэтому может решить любой вопрос государственной и общественной жизни. Деятельность парламента практически не подконтрольна никакому другому органу, лишь избиратели периодически оценивают работу той или иной партии, имеющей в парламенте своих депутатов. Своеобразие британского парламента состоит еще и в том, что его палаты значительно отличаются друг от друга не только порядком формирования, но также функциями и ролью в системе государственной власти, поэтому вполне допустимо рассматривать их раздельно.

Палата общин – представительный орган, состоящий из 650 депутатов, избираемых всеобщими прямыми выборами (о выборах см. вопрос 50). Максимальный срок полномочий Палаты общин – пять лет; дату очередных выборов назначает премьер-министр, они проводятся каждый первый четверг мая.

Статус депутатов Палаты общин регулируется нормами целого ряда статутов (Билль о правах 1689 года, законы о парламенте 1911 и 1949 годов, о народном представительстве 1983 года, о дисквалификации 1975 года, об отзыве депутатов 2015 года, др.), а также правилами процедуры Палаты общин, установившимися обычаями и некоторыми судебными прецедентами. Эти акты закрепляют свободный мандат, принцип несовместимости депутатского мандата с пребыванием на некоторых государственных должностях (судьи, солдаты, др.).

Особенности статуса депутата Палаты:

• права депутатов: законодательная инициатива, право присутствовать на заседаниях Палаты, участвовать в дебатах, избирать и избираться в состав внутренних органов Палаты, обращаться с вопросами к правительству и его членам, вносить предложения, участвовать в голосовании;

• депутатский иммунитет действует в период сессий, а также в течение 40 дней до и после сессий (депутат не может быть арестован без разрешения Палаты в связи с производством по гражданским делам, однако в отношении уголовного судопроизводства данная привилегия не распространяется);

• депутатский индемнитет: свобода слова (гарантирована Биллем о правах) и оплата труда;

• ответственность депутатов: за нарушение порядка ведения заседания депутат может быть призван к порядку, лишен права продолжать выступление, за грубые нарушения – лишен права участия в заседаниях на определенный срок; за проявление неуважения к Палате – оштрафован, исключен из Палаты и заключен в тюрьму. Акт об отзыве депутатов предусматривает отзыв депутата, если он был приговорен к тюремному заключению или без уважительной причины отсутствовал на заседаниях в течение 21 дня.

Спикер – председатель Палаты, который избирается ею на весь срок полномочий Палаты. Спикер не должен принадлежать к какой-либо партии, поэтому депутат, избираемый на этот пост (как правило, от фракции парламентского большинства), прекращает свое членство в партии. Спикер следит за порядком и выполнением процедуры на заседаниях Палаты, а также выбирает, кому из депутатов дать слово для выступления или для вопроса, при этом сам он не выступает в дебатах и не комментирует выступления депутатов.

По правую руку от спикера размещаются члены фракции, поддерживающей правительство, причем первые две скамьи занимают члены Кабинета министров и влиятельные лица фракции. По левую руку спикера располагается оппозиция во главе с лидером оппозиции, место которого находится напротив премьер-министра. Остальные ряды занимают рядовые члены партии («заднескамеечники»). Чем ближе скамейка, тем круче карьера.

Комитеты парламента являются организационной формой деятельности Палаты. Они образуются для предварительного обсуждения законопроектов, осуществления контроля за деятельностью правительства:

• Комитет всей Палаты созывается для обсуждения наиболее важных законопроектов (финансовых или конституционного характера), а также предложений о национализации или приватизации;

• Общие комитеты создаются для рассмотрения публичных или частных биллей;

• специализированные комитеты (9–14 членов) создаются по сферам управления: комитеты по обороне, внутренним делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству и др.;

• совместные комитеты включают в свой состав членов как Палаты общин, так и Палаты лордов.

Палата общин работает сессионно. Каждая сессия длится около 5 месяцев.

Палата лордов. К концу XX века Палата лордов являла собой анахронизм в британской системе власти: ее члены (наследственные пэры) олицетворяли сословные привилегии, занимая места по наследству; юридически Палата соединяла все ветви власти: и законодательную, и исполнительную (некоторые лорды входили в состав правительства), и судебную. Численный состав Палаты все время менялся, выражая заведомую ее недееспособность, поскольку насчитывал около 1300 человек. Требовались реформы, за которые решительно взялись лейбористы во главе с Тони Блэром. Вот что было сделано:

1. Акт о Палате лордов (1999): наследственные пэры лишены права заседать в Палате лордов – все, кроме 92 пэров, продолжающих заседать в Палате пожизненно до следующего этапа реформы Палаты лордов. В случае появления вакансии в Палате лордов (из числа оставшихся наследственных пэров) она заполняется посредством дополнительного отбора, осуществляемого специальной комиссией по назначению.

2. Акт о конституционной реформе (2005): судебные полномочия Палаты лордов переданы Верховному суду Соединенного Королевства (с 2009 года), а также изменился статус лорда-канцлера. Эта должность была уникальна тем, что совмещала все три ветви власти (лорд-канцлер председательствовал в Палате лордов, входил в состав правительства и возглавлял Судебный комитет Палаты). Теперь лорд-канцлер является министром юстиции и возглавляет комиссию по отбору кандидатов в Верховный суд.

3. Акт о Палате лордов (2014): хотя срок полномочий лордов не ограничен, они прекращаются в случае отсутствия лорда на заседаниях Палаты в течение сессии. Полномочия лорда прекращаются также в случае осуждения за совершение преступления на срок более одного года или добровольной отставки.

Состав Палаты лордов. Всего около 800 человек: пожизненные пэры, назначаемые королевой по представлению премьер-министра; духовные пэры (архиепископы и епископы); наследственные пэры. Усиливающийся процесс сращивания верхушки бизнеса и истеблишмента отразился на социальном составе Палаты: большинство мест в ней принадлежит представителям крупнейших промышленных корпораций и финансовых кругов.

Структура. Председатель Палаты лордов – лорд-спикер. Лорды распределяются по партийным группам так же, как и в Палате общин, но они не связаны партийной дисциплиной. Кроме того, большинство лордов не поддерживают ни одну из партий, это независимые лорды (т.н. кросс-бенчерз). Они тоже объединяются в группу.

Прежде в Палате лордов постоянные комитеты не создавались, но в последнее время такая практика появилась. Палата по своему усмотрению может функционировать как комитет всей Палаты или создавать временные специализированные комитеты для работы над конкретным законопроектом.

Парламентские процедуры. Несмотря на то что палаты британского парламента имеют значительные различия в порядке формирования и организации деятельности, они находятся в тесном взаимодействии, которое проявляется через парламентские процедуры. Рассмотрим их чуть подробнее.

1. Открытие сессий британского парламента. Каждый год очередная сессия парламента и первая сессия после парламентских выборов открывается монархом. Эта красочная процедура сохраняет стародавние традиции: королева садится в старинную карету и направляется из Букингемского дворца к Вестминстерскому дворцу; по прибытии кортежа британский государственный флаг на шпиле здания парламента опускается и поднимается королевский штандарт; после королева направляется в Палату лордов и занимает большой королевский трон.

2. Парламентский контроль за деятельностью правительства:

• выражение вотума недоверия: правительство несет коллективную ответственность перед парламентом, и выражение правительству недоверия влечет либо его отставку, либо роспуск Палаты общин. Вотум недоверия выражается в том, что Палата общин отказывает правительству в доверии, когда оно само ставит вопрос об этом. Вопрос о доверии возникает лишь в связи с прохождением правительственного законопроекта, поэтому вотум недоверия именуется связанным. В английской политической практике вотум недоверия – явление чрезвычайно редкое (в XX веке было всего два таких случая);

• резолюция порицания инициируется самой палатой, однако поскольку правительство сформировано из фракции парламентского большинства, то резолюция порицания может вноситься только оппозиционными партиями и заведомо будет отклоняться партийным большинством;

• вопросы членам правительства: для вопросов отводится специальное время (два раза в неделю по 15 минут – премьер-министру, четыре дня в неделю по 40-50 минут – министрам). Существует перечень вопросов, на которые министры не обязаны отвечать (оборона и безопасность, коммерческая тайна, др.);

• институциональные способы контроля: 1) специализированные комитеты, на заседания которых для дачи показаний приглашаются министры, 2) парламентский уполномоченный по делам администрации, который проводит расследование различных нарушений, допущенных органами исполнительной власти, 3) институт генерального аудитора, который осуществляет контроль за расходованием финансовых средств.

Следует отметить, что деятельность британского парламента осуществляется в условиях широкой гласности. Работа палат освещается в печати, с 1803 года протоколы парламентских прений официально публикуются.