48. Регионализм и местное самоуправление во франции

Франция – унитарное государство. Федералистские начала были вообще несвойственны французской государственности, хотя отдельные волюнтаристские проявления федералистских концепций и децентрализации власти имели место, особенно со времен Великой французской революции.

Французское государство всегда характеризовалось как унитарное с высокой степенью централизации. Однако для современного периода развития государственности весьма характерны процесс укрепления вертикали государственной власти, с одной стороны, и процесс деволюции, означающей передачу власти от центральных органов на нижестоящий уровень, – с другой. Во Франции этот процесс приобрел форму регионализации.

Регионализм во Франции – это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим единством, более или менее значительную автономию по отношению к центральной власти. Одним из проявлений регионализма (в узком смысле) стало появление в 1982 году специфической адм.-тер. единицы – региона.

Особо важное значение для реформирования системы местного управления имел закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов 1982 года, который положил в основу организации власти принципы деконцентрации и децентрализации. В чем проявляются эти принципы?

• деконцентрация – система административной организации, при которой правительство делегирует часть полномочий назначаемым им д.л., чьей обязанностью является представлять правительство в пределах определенного департамента. Деконцентрация означает осуществление центральной властью своих полномочий на местах через назначаемых ею д.л. (например, префектов); она позволяет скорректировать недостатки централизации власти, позволяет уменьшить медлительность и громоздкость, связанную с обязательством в любой централизованной системе ждать решения «сверху» по каждому вопросу;

• децентрализация – передача государственно-властных полномочий негосударственным органам, избираемым населением непосредственно или формируемым местными представительными органами. Децентрализация в полной мере соответствует общей схеме континентальной модели местного самоуправления, согласно которой функции государственного управления на местах и функции местного самоуправления сочетаются в системе ОМСУ, в то время как в англосаксонской модели они разъединены.

Процессы деконцентрации и децентрализации власти привели к становлению института территориального коллектива, который соединяет «децентрализованную» и «деконцентрированную» администрацию в единое целое. Территориальный коллектив, таким образом, мыслится как управленческая система, сочетающая функции местного самоуправления и государственного управления на местах и позволяющая решать общегосударственные задачи с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Административно-территориальное устройство характеризуется пятизвенной системой:

1 уровень – регион; 2 уровень – департамент; 3 уровень – округ; 4 уровень – кантон; 5 уровень – коммуна.

26 101 342 около 2 тысяч около 37 тысяч

Местное самоуправление в полном объеме осуществляется на уровне коммун и департаментов. Основы этого заложены в Конституции Франции, в которой устанавливается, что коммуны, департаменты и заморские территории являются территориальными коллективами, которые свободно управляются выборными органами.

Система ОМСУ. Следует отметить, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Франции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти.

Органы местного самоуправления в коммунах – коммунальные советы, избираемые населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов, и муниципалитет, состоящий из мэра и его заместителей, формируемый коммунальным советом из числа своих членов. Мэр сочетает функции главы муниципального образования и государственного чиновника. Он председательствует на заседаниях коммунального совета, обеспечивает исполнение его решений. Кроме того, возглавляет администрацию, назначает на все должности муниципальных чиновников, утвержденных советом, выдает разрешения, связанные с землеустройством, руководит муниципальной полицией. Функции и полномочия коммунальных советов традиционны для представительных органов местного самоуправления: это утверждение бюджета, проектов гражданского строительства, управление имуществом коммуны, образование коммунальных служб, утверждение их штатов и т.п.

Органы местного самоуправления в департаментах – генеральные советы, избираемые населением кантонов, из которых состоят департаменты, и постоянные комиссии, состоящие из председателя генерального совета и других членов (состав комиссии определяется генеральным советом после избрания председателя).

На уровне регионов действуют региональные советы – представительные органы. Региональный совет избирает председателя регионального совета, который возглавляет также постоянный комитет – исполнительный орган.

Особые статусы имеют крупнейшие французские города Париж, Лион и Марсель.

Территория Парижа является одновременно и департаментом, и коммуной с единым представительным органом – советом Парижа, избираемым населением прямыми выборами. Мэр Парижа избирается советом и обладает всеми функциями и полномочиями, присущими мэрам городов, кроме одного: полицией руководит префект города.

Центральная власть и местное самоуправление. Хотя система территориального устройства в стране относится к континентальной модели, здесь все больше проявляется тенденция разделения функций государственной и местной администрации. С 1982 года функции местного самоуправления и прямого государственного управления на местах были отделены друг от друга на уровне департаментов. Здесь представителем центральной власти является префект, который назначается в каждый департамент декретом президента. Префект представляет на местах премьер-министра и министров по соответствующим сферам деятельности. Он считается первым по иерархии должностным лицом департамента. Выступая от имени государства, префект осуществляет контроль за соблюдением общенациональных интересов и проведением общегосударственной политики, контролирует исполнение в департаментах нормативных актов центральных органов власти. Префект может обжаловать в судах административной юрисдикции незаконные решения и действия органов власти департамента и коммун.

В целях обеспечения функций исполнительной власти департаменты разделены на округа, которые возглавляются супрефектами, являющимися помощниками префекта в своем округе. Они контролируют деятельность коммунальных органов и служб в целях обеспечения общегосударственых интересов.

Кроме того, государственное управление в отдельных отраслях (образование, медицина) осуществляется по специальным округам. Например, вся территория Франции разделена на 28 учебных округов, подчиненных государственной службе национального образования. Во главе учебного округа находится ректор – чиновник, назначаемый Совмином, представитель министерства образования в округе.

Заморские территории. Франция имеет территориальные единицы, расположенные вне пределов ее границ в континентальной Европе. Это заморские департаменты (например, Гвиана) и заморские территории (например, Французская Полинезия). В них образуются выборные органы, избираемые населением. Государственное управление возглавляется префектом, назначаемым правительством. Политика Франции в отношении названных территорий определена непосредственно в Конституции: «Республика содействует развитию солидарности и сотрудничества между франкоязычными государствами и народами».

= 49. ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Великобритания – государство в Северо-Западной Европе. Население – 67 млн чел. Этнические группы: англичане – 80%, шотландцы – 10, а также ирландцы, валлийцы. Официальный язык – английский. Англиканство исповедуют 47% верующих, на втором месте – католицизм, потом – ислам. Столица г. Лондон.

История королевства является историей правящих династий. В истории Англии и Великобритании было множество монархов, деяния которых особо сказались на развитии британской государственности и становлении конституционно-правовых институтов. Например, в эпоху правления Генриха III был созван первый парламент в 1258 году; Генрих VIII осуществил Реформацию в Англии; в эпоху правления Георга III произошло обретение независимости североамериканскими колониями, становление института солидарной ответственности правительства перед парламентом; в Викторианскую эпоху были проведены важные реформы избирательного права, местного самоуправления, окончательно сложилась двухпартийная система британской демократии.

В период протектората Оливера Кромвеля был принят акт «Орудие управления», который рядом ученых называется первой и единственной писаной британской конституцией (почему этот акт неактуален?).

Современная Великобритания – одна из старейших в мире монархий с прочно укоренившимися многовековыми традициями, обычаями и ритуалами, свойственными монархической форме правления. Можно сказать, что традиционность проявляется даже в том, что Великобритания верна своей давней традиции опережать время:

• английские короли первыми в мире стали ограничивать свою власть – Великая хартия вольностей (1215);

• в Англии впервые на законодательном уровне была обеспечена свобода и неприкосновенность личности – Habeas corpus act (1679), был принят первый в мире Билль о правах (1689).

Свойства конституции Великобритании. В английской литературе под конституцией Великобритании понимается совокупность фундаментальных правовых положений, получивших закрепление в ряде статутов, в судебных прецедентах и правовых традициях, относящихся ко времени Генриха I (XII в.). Можно дополнить это определение перечислением ряда важнейших свойств британской конституции:

• отсутствие четкого юридического механизма, обеспечивающего внесение изменений; в конституцию поправки никогда не вносились – она лишь менялась со временем;

• «неписаный» и «некодифицированый» характер есть отражение не столько ее формы, сколько сущности конституции: они вытекают из ее природы, из процесса ее формирования и развития. В отличие от конституций других современных государств она не является творением какого-либо конкретного парламента и короля, а представляет собой результат естественно-исторической эволюции государственного строя Англии, а с 1707 года – Великобритании;

• конституция – это политико-правовая традиция, несущая конструкция государственного строя и государственной идеологии. Содержание британской конституции составлялось постепенно в течение столетий путем накопления идей, принципов и норм, вырабатывавшихся практикой политической жизни или формулировавшихся в текстах законодательных актов.

Структура конституции Великобритании – четыре части:

1. статутное право, т.е. право, выраженное в актах парламента; обычно выделяют около 40 актов парламента, которые регулируют наиболее важные отношения. Среди них – акты о парламенте (1911 и 1949); Акт о пэрах (1973); акты о народном представительстве (1949, 1969 и 1974); акты о местном самоуправлении (1972 и 1985); Акт о правах человека (1998); Акт о Палате лордов (1999); Акт о конституционной реформе (2005); Акт о реформе палаты лордов (2014); Акт о референдуме по вопросу членства в Евросоюзе (2015) и некоторые другие. Эти акты по своему содержанию являются конституционными;

2. правовые обычаи (соглашения, конвенциональные нормы), т.е. правила, которые сложились в результате длительного и многократного применения: суверенитет парламента, ряд парламентских процедур, нормы о конституционном статусе монарха, правило о правотворческой прерогативе судов;

3. common law, выраженное через судебные решения (судебные прецеденты); решение суда является актом применения права, т.е. ненормативным актом, но заложенные в нем положения (идеи, принципы) служат моделью для принятия иных решений по аналогичным делам;

4. правовая доктрина, т.е. выводы и умозаключения, содержащиеся в трудах британских ученых – У. Блэкстона, У. Беджгота, Д. Лоу и др. и лежащие в основе принимаемых органами власти (судами) решений.

Каково соотношение юридической и фактической конституций в Великобритании? С одной стороны, британская конституция через судебный прецедент и часто меняющееся статутное право должна быть адекватна реальной жизни. С другой стороны, юридическая конституция далека от реальной жизни. Так, формально полномочия британских монархов остаются значительными, однако более 300 лет фактически ими не используются.