55. Конституционный статус субъектов федерации. Федеральные территории.

Государствоподобный или государственный характер территориальных единиц, составляющих федеративное государство (субъектов федерации), выражается в наличии у них своей конституции, своего парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований (например, в США), часто своего гражданства, государственных символов – герба, флага, гимна.

Субъекты федераций обычно имеют паритетное или пропорциональное представительство в федеральных парламентах. То же можно сказать о высших территориальных единицах таких стран, как Италия, Испания. В некоторых странах конституции содержат нормы, направленные на недопущение преобладания какого-либо субъекта федерации в иных федеральных органах. Например, ч. 3 ст. 175 Конституции Швейцарии предусматривает, что от одного и того же кантона может быть избран не более чем один член Федерального совета (правительства).

Конституции некоторых федеративных государств содержат предписания, регулирующие основы государственной организации субъектов федерации. Так, согласно ч. 1 ст. 28 германского Основного закона конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе самого Основного закона. В землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, образованное путем всеобщих, непосредственных, свободных, равных и тайных выборов, причем в общинах вместо выборной корпорации может действовать общинное собрание.

Как правило, конституции не называют субъекты федераций суверенными, однако есть некоторые исключения и из этого правила. Так, согласно ст. 3 швейцарской Конституции (она воспроизводит ст. 3 прежней Конституции 1874 г.) «кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу». Теоретически допустим суверенитет субъекта федерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта федерации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции.

Австрийский Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусматривает в ст. 15-а соглашения Союза и земель, а также земель между собой по вопросам их компетенции. Сотрудничество между субъектами федерации в решении вопросов их компетенции в демократических странах довольно широко развито.

Внешние сношения. Конституция США по существу запрещает штатам осуществление внешних сношений. В более поздних федеративных конституциях можно встретить другой подход. Так, согласно ч. 3 ст. 32 Основного закона для Германии земли в сфере своей законодательной компетенции могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами. Конституция Швейцарии (ст.56) устанавливает, что в сфере своей компетенции кантоны могут заключать договоры с заграницей, информируя об этом Союз.

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ТЕРРИТОРИИ – территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации и непосредственно подчиненные центральной власти. Такие единицы имеются не во всех федерациях. Например, в Германии их нет.

В числе федеральных территорий прежде всего можно отметить существующие в ряде федеративных государств (США, Мексика, Австралия) федеральные округа, в которых находятся столицы этих государств. Это сделано в качестве одной из гарантий равноправия субъектов: размещение столицы на территории какого-либо субъекта дало бы ему преимущество перед другими субъектами. Но так не везде: например, в Австрии Вена сама представляет собой одну из 9 земель.

Бразильская Конституция также отделяет федеральный округ от территорий. Он управляется на основе органического закона. Ему принадлежат законодательные полномочия, сохраняемые за штатами, он формирует свою законодательную и исполнительную власть аналогично штатам. И представительство в федеральном парламенте он имеет такое же, как и штаты. Поэтому по сути отличается от штатов только по названию и отсутствию политико-территориального деления (не может делиться на муниципии).

Напротив, федеральный округ Колумбия, в котором расположена столица США Вашингтон, в Конгрессе США не представлен. Лишь в 1961 году вступила в силу 23-я поправка, которая предоставила жителям федерального округа право участвовать в выборах Президента США.

Что касается иных федеральных территорий, они могут находиться под управлением администраторов, назначенных федеральными властями, а могут и наделяться отдельными правами самоуправления.

Пример – Бразилия: федеральные территории могут делиться на муниципии, имеющие тот же статус, что и муниципии штатов (ст.33). Федеральные территории с численностью более 100 тысяч жителей избирают губернатора, имеют суды 2-ух инстанций, членов прокуратуры, выборное территориальное собрание и т.д.

Субъекты федерации и их правовое положение.

Подавляющую часть территории федеративных государств занимают субъекты федерации (в некоторых федерациях, например, в Австрии, Германии, ОАЭ, вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до 50 в США. В Федеративных Штатах Микронезии и Пакистане — по 4 субъекта, в Эфиопии — 9, в Малайзии — 13, в Швейцарии — 23, в Мексике — 31 и т.д.

Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в Бразилии, Германии, США, Мексике — все субъекты, в Танзании — только Занзибар, в Индии свой конституционный закон имеет штат Джамму и Кашмир), в провинциях Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от политической автономии, где есть утверждаемые «сверху» конституции, субъекты федераций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении центральных органов (речь, разумеется, идет о тех федерациях, где субъекты имеют свои конституции). Субъекты федераций создают свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи — эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями (собраниями избирателей). Штаты имекп^свое правительство (его глава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание политических союзов и федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запре-щено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств (это делается главным образом между субъектами, близкими по территории (пограничные провинции Канады и штаты США), по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией). О соглашениях субъектов между собой (а, например, в Германии таких договоров и административных соглашений земли заключили несколько сот) должно быть сообщено правительству феде-рации (Австрия). Возможны и договоры о разграничении полномочий федерации и субъектов, о них должно быть сообщено парламенту.

Иногда субъекты федераций создают свои представительства в других государствах (канадский Квебек имеет 50 представительств в разных государствах, земли Германии — 30, штаты США — 100), но только с разрешения министерства иностранных дел. Такие представительства выполняют лишь задачи экономического и культурного, но не политического характера.

Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по два сенатора от каждого штата США, по три — в Бразилии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собрание, при правительстве с разным представительством эмиратов.

Штаты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.

С точки зрения современного конституционного права субъекты федерации государственного суверенитета и права выхода из федерации не имеют

Проблема сецессии субъектов. Как отмечалось, в настоящее время конституционное право не признает права выхода субъектов из состава федерации (по общему правилу конституции об этом праве не упоми; нают), не говорится и о праве наций (этносов) на самоопределение внутри федерации.

Факты сецессии, удачные и неудачные, все же бывали. В XIX в. группа кантонов попыталась выйти из состава Швейцарии, образовав свое объединение — Зондербунд (особый союз). Они были возвращены в федерацию с помощью вооруженных сил. В США в связи с попыткой выхода из федерации 11 южных штатов была Гражданская война 1861—1865 гг. Уже тогда Верховный суд США сформулировал конституционный принцип: наш союз нерасторжим. В XX в. попытки сецессии отдельных штатов были предприняты в Австралии, Мексике, Ни герии, но были пресечены силой оружия (в Австралии — судебным приказом). В 1980 г. и в 1995 г. с целью сецессии франкоязычного Квебека из Канады был использован референдум, но оба раза сепаратистам не удалось собрать большинства голосов (правда, в последний раз сторонники единства одержали верх с перевесом всего в 1% голосов). В августе 1998 г. -Верховный суд Канады признал за Квебеком право на самоопределение (с использованием референдума), одновременно решив, что провинция Квебек не имеет права на одностороннее провозглашение независимости.