50. Территориальное устройство субъектов рф

Под административно-территориальным устройством следует понимать деление территории государства, а в федеративном государстве - его субъектов на части - территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются государственные органы или органы местного самоуправления. В качестве равнозначного часто используется понятие административно-территориальное деление.

Конституция РФ 1993 года не назвала вопросы административно-территориального устройства среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Тем самым данные вопросы были отданы в ведение самих субъектов РФ. Субъекты РФ отражают вопросы административно-территориального устройства в своих конституциях, уставах, специальных законах. Причем в одних субъектах используется понятие «административно-территориальное устройство», в других предпочитают говорить просто о «территориальном» делении.

Базовое административно-территориальное устройство субъекта РФ обычно совпадает со вторичным территориальным уровнем местного самоуправления, потому что субъектам РФ редко бывает необходимо определять иную структуру. Но иногда на первичном уровне образуются особые территории (например, ЗАТО), на третий уровень могут выходить административные округа; особый случай административно-территориального деления в субъектах РФ - бывшие автономные округа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наметил введение системы муниципальных образований, предполагающей в значительной мере новые параметры территориального устройства субъектов РФ. Практически, если идти «сверху вниз», цепочку территориального деления субъекта РФ можно представить в целом так:

а) субъект делится на территории муниципальных районов и городских округов;

б) в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

в) сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

г) городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

д) сельский населенный пункт — первичная территориальная единица в сельской местности;

е) возможно деление крупных городов на районы (городские районы);

По указанному закону в России не должно остаться территорий, не входящих в состав муниципальных образований. Образно говоря, каждый кусочек территории субъекта РФ должен попасть в территорию какого-то муниципального образования первичного уровня - сельского поселения или городского поселения. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Вторым уровнем муниципальных образований, а значит, и территориальных единиц в субъекте РФ являются муниципальные районы (в сельской местности) и городские округа. Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией. В границах района осуществляется местное самоуправление. Его специфика заключается не только в размерах и включении в свой состав сельских и городских поселений, но и в том, что на уровне муниципальных районов могут осуществляться отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа не только решают вопросы местного значения, но могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Что касается внутригородских районов, предусматривается осуществление местного самоуправления только в районах городов федерального значения. В районах других больших городов будут создаваться администрацией городов только органы управления районом, здесь же могут действовать суды, прокуратура и другие органы.

51-53. Общая характеристика основных принципов избирательной системы Российской Федерации. Всеобщее избирательное право в РФ и его гарантии. Активное избирательное право. Пассивное избирательное право. Обеспечение равного, прямого избирательного права и свободы выборов в РФ. Единый день голосования

В Конституции нет отдельной главы, посвященной избирательному праву:

а) высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;

б) граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также участвовать в референдуме;

в) не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

г) Президент РФ избирается на 6 лет гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом;

д) Государственная Дума избирается сроком на 5 лет;

е) порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральным законом;

ж) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления;

К источникам избирательного права относятся также:

а) ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 года; это базовый источник, другие законы следуют за логикой и текстуально воспроизводят отдельные части данного закона;

б) ФЗ «О выборах Президента РФ» 2003 года;

в) ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» 2014 года;

г) ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» 2012 года;

д) ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» 1999 года;

е) ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1996 года;

ж) постановления Конституционного Суда, постановления ЦИК РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, акты органов местного самоуправления;

Основные принципы избирательного права перечислены в Конституции: всеобщее прямое равное при тайном голосовании.

1. Принцип всеобщего избирательного права - это исходный принцип избирательной системы, который означает право гражданина РФ, достигшего необходимого возраста:

а) избирать и быть избранным;

б) принимать участие во всех избирательных действиях, мероприятиях и процедурах (наблюдатели, члены избирательных комиссий, финансовые представители кандидатов и иные);

Принцип всеобщности избирательного права предполагает отсутствие ограничений по кругу лиц, за исключением установленных федеральным законом. Вопрос о легальных и нелегальных ограничений в науке получил название цензов:

а) возрастной ценз для активного и пассивного избирательного права;

б) ценз дееспособности;

в) ценз гражданства;

г) ценз оседлости;

д) криминальный ценз;

Возраст активного избирательного права - 18 лет (ст. 61), вполне реалистичная задача на уровне муниципалитетов снизить возраст (некоторые политические действия граждане и так могут совершать до достижения 18 лет: создание детских и молодежных общественных объединений, организация собраний и митингов).

Возраст пассивного избирательного права: Президент - 35 лет, депутат Государственной Думы - 21 год, высшее должностное лицо субъекта РФ - не более 30 лет, депутат законодательного органа государственной власти субъекта РФ - не более 21 года. Установление максимального возраста кандидата не допускается (на назначаемых лиц не распространяется).

Ценз дееспособности: не имеют избирательных прав граждане, признанные судом недееспособными.

Ценз гражданства: общей практикой является наличие избирательных прав только у граждан РФ (то есть по общему правилу иностранцы и апатриды не имеют права избирать и быть избранными, но имеются особенности: на выборах в органы МСУ иностранцы имеют и активное, и пассивное избирательное право). Такое исключение сделано, поскольку это негосударственный (неполитический) орган: если иностранец (апатрид) справляется с проблемами местного быта, хозяйства, то нет смысла устанавливать такие ограничения. Условием такого признания является наличие международных договоров, которые имеются с Белоруссией, Казахстаном и другими странами.

Ценз оседлости: активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа:

а) активное избирательное право при голосовании по округам имеет территориальную привязку, то есть голосовать в данном округе может человек, который имеет в нем место жительства;

б) для подтверждения факта наличия места жительства на территории данного избирательного округа он должен быть зарегистрирован по месту жительства;

в) отдельный вопрос возникает в отношении временно проживающих граждан; согласно ч. 4 ст. 4 ФЗОГ законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа: возможность голосовать по открепительному удостоверению (только на пропорциональных выборах); вахтовые работники и военнослужащие, находящиеся вне воинской части включаются в списки избирательных комиссий по заявлению; на выборах в органы гос власти субъектов РФ могут быть допущены граждане, которые не проживают в данном субъекте (если законодательство субъекта предусматривает такую норму); о голосовании студентов-очников в законе о выборах в ГД ничего не сказано;

г) имеется специфика ценза оседлости для военнослужащих-срочников: они участвуют в выборах наравне с остальными, кроме случаев голосования в органы местного самоуправления (срочники никакого отношения к муниципальному быту не имеют, за территорию воинской части они почти не выходят; крупная воинская часть может сформировать результаты выборов в небольшом городе/поселке);

Пассивное избирательное право в РФ не требует нахождения места жительства или постоянного проживания на территории округа. Согласно п. 5 ст. 4 ФЗОГ установлено единственное исключение, когда такое ограничение установлено Конституцией (речь о Президенте).

Криминальный ценз (предотвращает криминализацию власти):

а) не имеют как активного, так и пассивного избирательного права граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции); все граждане, которые приговорены не к лишению свободы либо находящиеся в СИЗО имеют и активное, и пассивное избирательное право;

б) однако в ФЗОГ включена серия дополнительных специальных ограничений пассивного избирательного права (п. 3. 2 ст. 4): осужденный к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений и имеющий на день голосования на выборах неснятую или непогашенную судимость (люди, которые уже не находятся в местах лишения свободы): осужденный к лишению свободы за тяжкие преступления - до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости; осужденный к лишению свободы за особо тяжкие преступления - до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости;

В первоначальном варианте было установлено пожизненное ограничение, но Конституционный Суд РФ признал это положение неконституционным, и были установлены сроки в 10 и 15 лет. Дело Анчугова и Гладкова связано с позиции Конституции в возможности ограничения активного и пассивного избирательного права для лиц, находящихся в местах лишения свободы. Они апеллировали к КС, потому что не имели возможности голосовать, находясь в местах лишения свободы (это общий вопрос избирательного права, а не только данного криминального ценза). В апреле 2016 года состоялось заседание Конституционного Суда по данному вопросу, где основной задачей было прочерчивание более ясной границы в отношении возможности ЕСПЧ в установлении или корректировке конституционных основ РФ. Минюст получил право обращаться в КС в связи с невозможностью исполнения решений ЕСПЧ.

Прочие ограничения пассивного избирательного права:

а) по количеству избраний (обычно не более двух сроков подряд);

б) запрет занимать определенные должности (в УК существует наказание, предполагающее запрет на занятие определенных должностей);

Ограничения, выходящие за пределы цензов:

а) проблема профессиональной несовместимости депутатов, иных государственных служащих (помимо преподавательской, научной и иной творческой деятельности должностное лицо не может заниматься другой оплачиваемой деятельности);

б) проблема финансовой основы «культурной идентичности» кандидатов (ограничения, связанные с недопустимостью должностных лиц иметь собственность и счета за рубежом);

2. Принцип равного избирательного права - один избиратель имеет один голос или равное количество голосов, не допускается установление куриальных выборов (в завуалированной форме такие выборы имеются в Китае). Проблема отклонения от «средней нормы представительства»: при образовании избирательных округов в них должно жить примерно одинаковое количество граждан. В отдельных случаях избирательное законодательство допускает отклонения от средней нормы представительства.

Избирательный округ - это территория, от которой избирается депутат или выборное должностное лицо (в рамках пропорциональной избирательной системы необходимости в округах нет вообще). Российское избирательное законодательство устанавливает следующие базовые параметры создания избирательных округов:

а) избирательные округа образуются сроком на 10 лет на основании данных о численности избирателей;

б) схема округов определяется решением избирательной комиссии соответствующего выборам уровня (выборы в ГД - ЦИК);

в) округ должен составлять единую территорию (если внутри РФ создаются округа неправильной геометрической формы, скорее всего это ведет к нарушению);

г) должно быть соблюдено примерное равенство избирателей в округах с допустимым отклонением от средней нормы представительства не более чем на 10% (имеются исключения: в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30% для обеспечения удобства, организованности и реалистичности избирательного процесса; на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допускается отклонение не более чем на 40%: голос избирателя в таком округе будет важнее); ст. 12 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы»: «Субъектам РФ, в которых число зарегистрированных избирателей меньше единой нормы представительства выделяется по одному одномандатному избирательному округу из общего числа округов; количество жителей делят на 225 = 500 тысяч (средняя норма представительства), в Ненецком АО проживает около 30 тысяч; на территории Москвы выделено 15 избирательных округов, на территории Крыма - 3;

3. Принцип прямого избирательного права - граждане РФ голосуют на выборах непосредственно за кандидатов (не допускаются ни косвенные, ни многостепенные выборы).

4. Принцип тайного голосования - обеспечивает тайну голосования. Размещение камер на избирательных участках в РФ не угрожает принципу тайного голосования, если камеры установлены таким образом, чтобы не было возможности наблюдать за волеизъявлением гражданина.

5. Принцип свободы выборов не зафиксирован в буквальной форме в Конституции. Граждане имеют право участвовать в выборах свободно, добровольно. Абсентеизм - отсутствие граждан на избирательных участках. Порог явки на выборах был устранен в избирательном законодательстве. В различных государствах применяются санкции от моральных до уголовных за непоявление на выборах.

День, на который назначается голосование:

а) в РФ установлен «единый день голосования», в который избираются все уровни местного самоуправления и все органы гос власти субъектов (второе воскресенье сентября);

б) для федеральных органов гос власти федеральными законами устанавливаются специальные дни голосования: день голосования на выборах ГД - первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который она была избрана; днем голосования на выборах Президента является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента;

1 июля 2015 года Конституционный Суд принял постановление, содержащее причины смещения даты выборов депутатов Государственной Думы: убедительных правовых аргументов найти не удалось. Разгар избирательной кампании приходится на летние месяцы, когда люди не заинтересованы в политическом процессе, отдыхают. Конституционный Суд указывает, что положения статей Конституции не исключают возможности однократного изменения даты очередных выборов. В принципе нельзя переносить сроки, но если очень нужно сделать исключение, то можно. Скорее не объяснение, а оправдание.