17. Народные обсуждения, опросы населения, народные инициативы и петиции как институты непосредственной демократии

Институт всенародных обсуждений был предусмотрен Конституцией СССР 1977 года. Согласно ее ст. 5 «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародные обсуждения, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». В Конституции РФ 1993 года о всенародных (народных) обсуждениях ничего не сказано. Однако в принципе данный институт существует, по крайней мере юридически. В Регламенте Государственной Думы говорится, что Дума «может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении».

Смысл института всенародных (народных) обсуждений состоит в том, что какой-то важный вопрос, волнующий государство и (или) общество, проект закона, политического документа выносятся на обсуждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы, в целом отношение к ней. Ожидаются предложения от граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объединений, от государственных органов, органов местного самоуправления по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положениям, статьям.

Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов законов, иных документов может быть коллективным и (или) индивидуальным. При коллективной форме проводятся собрания, заседания, иные формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жительства граждан, в общественных объединениях. Участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и от имени всех участников обсуждения направляются в орган, занимающийся соответствующим вопросом или проектом. При индивидуальной форме каждый гражданин продумывает свое отношение к проблеме, проекту документа. Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотрудники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции соответствующих положений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются окончательные тексты.

Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное значение с точки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллективным мнением и обязывает власти прислушаться к таким суждениям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументированным основаниям. Государственная Дума пока не назначала всенародных обсуждений законопроектов, рассмотренных о поддержанных ею в первом чтении.

Кроме того, институт народных обсуждений предусматривает помимо масштабных мероприятий также и специализированные акции, прежде всего обсуждение законопроектов специалистами, научной общественностью. Как правило, соответствующие комитеты Государственной Думы направляют законопроекты в юридические научные и учебные учреждения, а также в отраслевые институты и органы, по профилю которых идет законопроект. Соответствующие заключения, предложения, замечания, поправки рассматриваются в рабочих группах комитетов Думы и учитываются в тексте акта.

В целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Указом Президента 2011 года «Об общественном обсуждении проектов федеральных законов» установлено, что:

а) проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития РФ, по решению Президента РФ могут быть вынесены на общественное обсуждение;

б) в соответствии с поручением Президента РФ федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, поручено размещать в сети Интернет тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту.

Опрос как институт непосредственной демократии - это выявление мнения народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голосования называют также консультативным референдумом. Выявленное при опросе мнение народа, населения есть его воля, волеизъявление, в этом плане это тоже форма непосредственного народовластия. Но специфика опроса состоит в том, что позиция, получившая поддержку большинства участников голосования, оформляется, развивается в нормативном правовом акте компетентного органа государства или органа местного самоуправления.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не используя понятия «консультативный референдум», предусматривает голосование, по природе являющееся именно таковым. Так, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования. Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Преобразование муниципальных образований, изменение их статуса осуществляются законом субъекта РФ.

Субъекты РФ также обращаются к соответствующим вопросам. Порой не проводится строгой дифференциации между консультативными институтами. Например, в Уставе Москвы говорится, что Московская городская Дума и мэр Москвы, органы местного самоуправления в целях выявления мнения граждан по вопросам жизни города, муниципальных образований вправе проводить консультативные опросы, социологические опросы, публичные слушания, обсуждения городских проблем в СМИ. В Уставе Московской области предусмотрены как императивные, так и консультативные референдумы.

Специфической формой выражения общественного мнения являются коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. Предложения могут исходить от одного гражданина, но гораздо ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу общественного значения. В последние годы такие обращения чаще стали именовать петициями. Суть коллективного обращения (петиции) состоит в следующем. Некоторая часть граждан считает какую-либо проблему весьма злободневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетентным органом государства или органом местного самоуправления либо решенной путем референдума. Граждане создают так называемую инициативную группу, которая регистрируется в установленном порядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или органу местного самоуправления, чтобы он включил соответствующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет нужным - назначил референдум. Получив коллективное обращение (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает решение по существу дела.

В 2006 году был принят ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Закон содержит градацию обращений граждан и называет в их числе наряду с заявлением и жалобой также предложение - это «рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества».

Отдельным институтом непосредственной демократии в ее консультативных формах является народная правотворческая инициатива. В определенной мере ее можно было бы считать разновидностью коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим причинам:

а) при просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет обычная проблема, и она может быть разрешена правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления; при народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта, они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти;

б) при народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы;

Одним из первых актов РФ, в котором была закреплена народная правотворческая инициатива, стал ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года. Федеральный закон 2003 года, пришедший ему на смену, также сохранил этот институт. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается таким актом и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта.

В России сегодня начинает интенсивно развиваться практика выявления и формирования общественного мнения с использованием ресурсов Интернета, заключающаяся в следующем: гражданин направляет свое предложение, считая его общественно значимым, на определенный сайт, начинается обсуждение предложения на этом сайте, если предложение в течение заранее установленного срока получит поддержку определенного числа зарегистрировавшихся пользователей, в перспективе возможна разработка на данной основе проекта нормативного правового акта.

В РФ этот институт получил наименование российская общественная инициатива. Идею такого института впервые изложил Путин, будучи кандидатом на пост Президента РФ, и пояснил, что в ряде западных стран уже стало практикой размещение на интернет-сайтах общественно значимых предложений и идей граждан. Президент РФ издал Указ от 4 марта 2013 года «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием интернет-ресурса “Российская общественная инициатива”».

Указом утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием ресурса «Российская общественная инициатива». Рассмотрению подлежат направленные гражданами РФ общественные инициативы, реализуемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Общественными инициативами считаются предложения граждан РФ по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Направлять общественные инициативы и голосовать за них могут граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в федеральной государственной информационной системе.

Размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе предшествует обязательная предварительная экспертиза, срок проведения предварительной экспертизы не должен превышать два месяца. В ходе предварительной экспертизы устанавливаются соответствие общественной инициативы Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан, актуальность проблемы, содержащейся в общественной инициативе, обоснованность предлагаемых вариантов ее решения.

Направление общественной инициативы осуществляется путем заполнения на русском языке специальной формы на интернет-ресурсе. Текст общественной инициативы не должен содержать нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности. Гражданин, направивший общественную инициативу, указывает, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном), по его мнению, должна быть реализована данная инициатива.

Размещенная общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения получила:

а) не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;

б) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ (для субъектов РФ с численностью населения более 2 млн человек - не менее 100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ), - в поддержку инициативы регионального уровня;

в) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня;

Голосование по общественной инициативе начинается в день размещения этой инициативы на интернет-ресурсе и проводится в течение одного года. Система голосования организуется по принципу «один человек - один голос» и предусматривает для граждан возможность проголосовать как за инициативу, так и против нее. Общественная инициатива, не получившая в ходе голосования необходимой поддержки, считается неподдержанной и снимается с рассмотрения.

Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде в экспертную рабочую группу соответствующего уровня для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Состав экспертной рабочей группы федерального уровня определяется Правительством РФ и включает представителей федеральных органов исполнительной власти, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, членов Общественной палаты РФ, представителей бизнес-сообщества и общественных объединений.

По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы.