172

развития, что ослабляет использование федерализма в РФ. Нужен высочайший

уровень политической культуре – сосуществование при федерализме, религиозные

ценности и иные ценности, то федерализм становится под вопрос.

Выгоды и преимущества федерализма для России:

1.Позволяет примирить единство, в котором нуждается всякое государство, и

разнообразие, которое объективно присуще самой большой стране мира с

многонациональным населением. Создается единство в разнообразии или разнообразие в единстве;

2.Может создать дополнительную защиту от тирании центра, которая

истерически характерна для России – но не делает, вертикальное разделение властей, деконцентрация власти на высшем уровне;

3.Позволяет населению участвовать в политическом государственном процессе сразу на двух уровнях государственной власти, приближая к гражданам

принятие политических решений и вовлекая их к участию в управлении

делами государства, что объективно необходимо для пассивной политической культуры России;

4.Может способствовать повышению эффективности управления через

механизм распределения компетенции, создавая своего рода конкуренцию и

стимулируя активную деятельность центра и регионов, что исторически для России никогда не было характерно – но не особо способствует;

5.Является способом решения национального вопроса и выходом из потенциальных национальных, религиозных, этнических и т.п. конфликтов.

Создание федерации, в т.ч. с учетом национального принципа, способствует

реализации права народов на самоопределение внутри государства. СССР

создавался с этой целью. РФ также основывается на этом подходе, чтобы не

прибегать к механизмам сецессии.

25.Признаки (характеристики) РФ как федеративного государства

Сложное, составное государство, состоящее из особых публично-территориальных

образований – субъектов РФ. РФ определяется как федеративное государство, состоящее из областей, краев, автономных округов, автономной области, ГФЗ и республик. Территория федерации представляет собой сумму территорий ее субъектов. РФ состоит из 85 равных субъектов – 6 видов, а территория РФ включает в себя территории ее субъектов.

Наличие двух уровней государственной власти: федерального и субъектов. Существуют органы государственной власти и органы государственной власти

субъектов РФ. Разделение властей по вертикали, когда ГВ делится на 2 уровня.

Разграничение компетенции между федерацией и субъектами. Немецкая модель разграничения компетенции, исключительное ведение федерации и СРФ, а также

совместное ведение.

173

Федеральная власть распространяется на всю территорию государства – прямо

следует из ст. 4 и ст. 76 КРФ. Федеральное право действует на территории всей

страны.

Субъекты федерации обладают значительной политико-правовой и организационной самостоятельностью и организационной самостоятельностью в пределах, определяемых федеральной конституцией – исключительное ведение СРФ. Полномочия СРФ по вопросам совместного ведения. СРФ обладают собственными учредительными актами – конституциями и уставами СРФ, вправе осуществлять правовое регулирование в рамках предметов своего ведения – законы и иные НПА по предметам своего исключительного ведения, имеют свою компетенцию и органы

власти.

Отношения между уровнями власти строятся на основе формальных процедур и через специальные институты (конституционная и законодательная инициатива,

право на обращение в КС РФ, федеративная ответственность, СФ и

Государственный Совет – особый орган при ПРФ, который включает в себя представителей от президента РФ).

Наличие двух уровне в правовой системе: федеральное право и право субъектов. Федеральная конституция и законодательство имеют правовой приоритет и действуют на всей территории страны. Им не должны противоречить

законодательство (конституции, уставы, законы) субъектов РФ. Более конкретно –

КРФ обладает правовым приоритетом, а ФЗ по исключительному ведению РФ и по совместному ведению РФ, но когда исключительное ведение субъекта – то преимущество регионального права!!!

ВРФ конституционно закреплен принцип единого федерального гражданства,

которое не сочетается с гражданством СРФ, нет сложного гражданства – вопрос

суверенитета, гражданство как часть суверенитета не может принадлежать СРФ.

Вдвухпалатной структуре ФС – Парламент РФ одна из палат является специальным органом представительства СРФ и самой РФ (2 представителя от СРФ – ОЗВ и ОИВ,

не более 30 представителей РФ, а также ex officio бывшие президенты РФ, если не

откажутся от такового – представителей РФ в СФ нет!).

СРФ не могут выступать самостоятельными субъектами МПП в силу внешнеполитического аспекта суверенитета. Международная правосубъектность

принадлежит РФ, а у СРФ она ограничена культурной и экономической сферами.

Совместное ведение – координация международных и внешнеэкономических связей СРФ – только на основании контроля федерации.

26. Классификация современной Российской Федерации (КРФ

1993 г.)

Конституционная федерация;

Разнородная федерация с расколотой идентичностью и тенденцией к центробежности;

174

Симметричная федерация (с элементами асимметрии);

Федерация со смешанным составом субъектов (национально-территориального и территориального характера);

Федерация de lege constitutione lata децентрализованная, но de lege lata и de facto централизованная.

РФ – конституционная федерация, поскольку ее статус основывается на КРФ 1993 г., которой должны соответствовать положения Федеративного договора и иные договоры. КС РФ связывает возникновение РФ именно с принятием КРФ, а не заключением Федеративного договора. В зарубежной литературе можно встретить указание на то, что современная РФ является договорно-конституционной федерацией, поскольку первоначально современная РФ была оформлена на основе ФД, а КРФ предусматривает возможность договорного регулирования федеративных

отношений – ОШИБКА.

РФ является разнородной федерацией, поскольку в ней существует «раскол идентичности» по национальному, религиозному и др. признакам, с которыми

граждане себя идентифицируют. В отличие от однородных федерацией, в которых граждане обладают схожей идентичностью, и для которых характерна

центростремительность, в РФ объективно существует опасность центробежности,

степень которой приходится снижать через разнообразные механизмы национальной, культурной и т.п. политики (общий язык, образовательные стандарты).

РФ с точки зрения цели образования федерации и критерия, отличающего статус ее

субъектов является национально-территориальной федерацией, при образовании которой и субъектов федерации учитывались как национальные, языковые,

культурные, религиозные и т.п. факторы (статус республик, автономной области и автономных округов), так и территориальный фактор (края, области, города

федерального значения). Следовательно, РФ является федерацией со смешанным

составом субъектов (национального и территориального характера).

РФ является в целом симметричной федерацией, что вытекает из принципа равноправия субъектов, но при этом РФ имеет некоторые элементы асимметрии. Хотя СРФ в целом имеют равное правовое положение и наделяются одинаковыми

полномочиями, но при этом имеют определенные отличия, установленные в качестве специфики их конституционного статуса (обладают дополнительными

возможностями или имеют особенности во взаимоотношениях друг с другом). СРФ

имеют государственный язык и конституцию, а остальные субъекты не обладают

такими привилегиями. Автономные округа входят в состав области, а ГФЗ представляют собой город – асимметрия не носит никакой дискриминации.

Федерации могут быть децентрализованными (Канада и Бельгия), в которых степень

самостоятельности субъектов достаточно велика, либо централизованными или

«унитарными» (Индия), в которых основные полномочия остаются у федерации, и которая обладает возможностью влиять на субъекты. Классически федерация – синоним децентрализации, перемещения власти из центра в регионы. Федерализм

связан с разграничением полномочий между центром и регионом.

175

С точки зрения централизации и децентрализации, то с точки зрения КРФ РФ

является весьма децентрализованной федерацией, указание на характеристику

республик как государств, остаточная компетенция СРФ. Но на практика в процессе федеративного строительства РФ превратилась в централизованную федерацию. Федерация в России прошла путь:

От фактически централизованной федерации РСФСР, которая сама была союзной республикой в составе другой, еще более централизованной федерации – СССР (1924-1989);

К децентрализованной федерации в период накануне распада СССР и до принятия новой КРФ 1993 г. и первые 7 лет ее действия, когда активно

использовалась практика договорного регулирования (1989 – 2000) –

воззвание к субъектам от ЕБН;

И обратно к централизованной федерации, через законодательные реформы и практику взаимоотношений руководства центра и регионов (2000 – ныне).

Этапы развития современной РФ:

1.Децентрализаторский этап (1992 г. – 2000) – тенденция к децентрализации. Субъекты отстаивали свою национальную государственность: право одностороннего изменения своего статуса; договорную природу своего вхождения в РФ; свой суверенитет в целом и отдельные предметы ведения и

полномочий, которые принадлежат РФ; приоритет законодательства СРФ над

федеральным законодательством; принадлежность территории, земли и природных ресурсов; свое гражданство. Был подписан Федеративный договор 1992 г. После принятия и вступления в силу КРФ продолжилась тенденция к

договорному регулированию федеративных отношений – такие договоры

часто противоречили КРФ. Первый договор с Татарстаном предусматривал

собственное валютное и банковское регулирование, собственное

функционирование судебной власти, формирование ВС и участия в международных отношениях.

2.Централизаторский этап (2000 – ныне) – тенденция к централизации: гармонизация федерального и регионального законодательства, привидение

законодательства субъектов в соответствие с КРФ и ФЗ, сворачивание практики договорного регулирования, подчинение регионов центру через механизм формирования органов государственной власти СРФ (изменение избирательной системы – ПАРТИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ, порядка формирования глав субъектов РФ – избрание ЗАКС по представлению ПРФ).

РФ стала централизованной федерации – тенденция четкая, как оценивать?

Положительно: сохранение государственного единства, РФ была сохранена от

распада. Негативное: понижение уровня демократии и политической культуры, остановиться надо в централизаторской тенденции.

Политика централизации в РФ может быть продемонстрирована следующими примерами:

176

1.Истолкование КС РФ КРФ как закрепляющей суверенитет исключительно за

РФ и не предполагающей суверенитета СРФ, в т.ч. республик (государств) в

составе РФ. Централизаторской подход к разрешению дел, касающихся вопросов федерализма – Алтайское дело. Позиция КС стала централизаторской позицией в РФ – отпали многие проблемы (парад суверенитетов, приведение регионального права в соответствии с федеральным, легитимное влияние на дела субъектов);

2.В соответствии с определенными федерацией общими принципами была

приведена организация государственной власти в субъекта – Закон 1999 г., который постоянно меняется, привел к общим знаменателям публично-

правового устройства СРФ;

3.Проведено разграничение полномочий РФ и СРФ по предметам совместного

ведения – КРФ в ст. 72 были просто перечислены предметы ведения, а Закон

разделил списком более 100 позиций СРФ и федерация (по остаточному принципу);

4.Определены условия и порядок заключения договоров о разграничении

предметов ведения и полномочий – договор можно заключить с СРФ существенными особенностями (если федерация признает);

5.Определены меры федерального вмешательства в случае нарушения субъектов

КРФ и федерального права (роспуск ЗАКС, отставка главы СРФ, введение временной администрации и т.п.), хотя КРФ мер вмешательства не устанавливает;

6.Приняты меры по партизации выборов и переходу их на пропорциональную избирательную систему, а также дважды изменялся порядок формирования

глав субъекта – от непосредственного избрания гражданами к избранию ЗАКС по представлению ПРФ; возможность выбора субъектом между

непосредственным избранием и избранием законодательным органом по представлению ПРФ – в этот период обретает поддержку партия власти! Право формировать главу СРФ либо по непосредственным выборам, либо по избранию ЗАКС РФ;

7.Созданы федеральные округа и должность полномочного представителя ПРФ в

федеральных округах, являющиеся элементами механизма деконцентрации и

наблюдения со стороны РФ, который руководит кадровой политикой, поощрения, регулирует осуществление государственной политики на уровне субъекта РФ;

8.Несколько раз изменялся порядок формирования СФ (изначально попадали по должности глава СРФ и председатель ЗАКС – глава СРФ идет одновременно с лицом, который будет назначен в СФ), а также допущение назначения ПРФ в СФ представителей РФ, что делает СФ не только органом представительства

СРФ, но и РФ самой по себе;

9.Политика централизованного финансового (бюджетного и налогового) федерализма, которая существенно ограничила собственное налоговое финансирование субъекта РФ. Наиболее доходные налоги были отнесены к

федеральным, и введено правило распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. На практике это привело к тому, что федеральный бюджет получает большую часть налоговых поступлений.