учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

302 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Дадее по предложению Председателя Правительства, согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ, Президент формирует весь состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должностизаместителей Председателя Правительства, федеральных министров.

В Конституции, Федеральном конституционном законе от 1.7 декабря 1997 г. (в ред. 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», в Регламенте Правительства РФ, утвержденном его постановлением от 1 июня 2004 г., не установлено, каким образом и в какой форме (пись- . менно, устно) Председатель Правительства представляет свои предложения Президенту. Первый Президент РФ Б.Н. Ельцин порой назначал членов Правительства, не советуясь с Председателем, ставя его перед фактом. В правовом отношении такие действия можно признать не имеющими силы; другое дело, что такой вопрос может возникнуть, если Председатель Правительства захочет пойти на конфликт, который будет означать и перспективу потери им своего поста.

Только Президент вправе устанавливать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. В период разработки Федерального конституционного закона о Правительстве РФ в 1997 г. Государственная Дума и Совет Федерации настаивали на включении в акт статьи о том, что система и структура указанных органов определяются федеральным законом, тем самым полномочия Президента на этот счет были бы ограниченны. Однако первый Президент РФ решительно отказался подписывать закон при оставлении в нем этой и еще ряда норм. Конфликт властей тянулся с мая по декабрь 1997 г., и только после исключения соответствующих статей Президент подписал Федеральный конституционный закон.

Президент, приступая после избрания к исполнению обязанностей, принимает указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем такие указы или их обновленные редакции появляются при отставках Правительства РФ и формировании нового кабинета, а также в связи с реформами исполнительной власти. При этом одни министерства и другие органы исполнительной власти сохраняются, другие вновь образуются, третьи упраздняются.

Наряду с министрами — членами Правительства, руководящими соответствующими министерствами, Президент назначает и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министрами, однако лишь тех, которые обеспечивают деятельность самого Президента (руководителей остальных органов назначает Правительство РФ). В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла-

сти» на этот счет содержится такое общее правило: «Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации» (абз. 1 п. 7). Таким образом, здесь возможности Президента расширены — если министерство, федеральная служба или федеральное агентство работает под руководством Президента, он назначает и смещает какруководителя органа, так и его заместителей.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «в» ст. 83) Президент принимает решение об отставке Правительства РФ. В ст. 117 Конституции предусматриваются два варианта отставки: во-первых, Правительство может само подать в отставку (ч. 1), она принимается или отклоняется Президентом, при отклонении отставки у Правительства нет выбора, оно должно продолжить работу; во-вторых, Президент сам может принять решение об отставке Правительства (ч. 2), в этом случае воля Правительства не имеет определяющего значения (хотя допустима ситуация, когда Правительство склонно уйти в отставку, но оставляет решение на усмотрение Президента). '••

Президент на основе п. «г» ст. 83 Конституции представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Думой вопрос об освобождении его от должности. В соответствии с Федеральным законом о Банке России от 10 июля 2002 г. (в ред. 2004 г.) Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на эту должность Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка по представлению Президента.

Согласно п. «е» ст. 83 Конституции Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, ВысшегоАрбитражного Суда РФ; назначает судей других федеральных судов. По Федеральному

304 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

конституционному закону от 26 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. 2003 т.) к числу федеральных судов, помимо названных высших судов Российской Федерации, относятся также суды общей юрисдикции, действующие в субъектах РФ, районные суды, военные и специализированные суды, а также все арбитражные суды. Следовательно, назначение судей всех этих судов восходит на уровень Президента РФ.

В соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) (ст. 6) судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента, которое вносится с учетом мнения соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются Президентом по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов назначаются Президентом по представлению соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда. Судьи военных судов назначаются Президентом по представлению Председателя Верховного Суда.

Президент в двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов назначает судей федеральных судов, а кандидатов в судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда представляет для назначения Совету Федерации либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем сообщается председателю соответствующего суда. Назначение кандидатов на должности судей производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.

Определенную роль играет Президент и при назначении руководящих лиц в федеральных судах. Согласно ст. б1 названного Закона Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Заместители Председателей указанных высших судов назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет также по представлению Президента, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда, Председателя Высшего Арбитражного Суда, при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей верховных судов субъектов РФ и военных судов назначаются на должность Президентом сроком на шесть лет по представ-

лению Председателя Верховного Суда РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов РФ назначаются на должность Президентом сроком на шесть лет по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей районных судов назначаются на должность Президентом сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда РФ при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судей субъектов РФ.

Президентпредставляет СоветуФедерации кандидатуруГенеральногопрокурораРФ,вноситвСоветФедерациипредложениеобосвобождении его от должности.

Изменениями, внесенными 1 декабря 2004 г. в Федеральный закон 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» (ст. 5), усилена роль Президента в назначении на должность и освобождении от долж- ностиПредседателяСчетнойпалаты-РФизаместителяПредседателя.

Теперь Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа, депутатов Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вираве вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

В Совет Федерации Президент вносит кандидатуру на пост заместителя Председателя Счетной палаты. Соответственно предложения по кандидатуре ему могут вноситься комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой от общего числа чле-

306 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

нов Совета Федерации. В остальном действуют такие же правила, как при назначении Председателя Счетной палаты.

Президент также вносит в палаты парламента представления об освобождении от должности Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты.

Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ.

Членами Совета Безопасности являются: Председатель Совета Безопасности — Президент РФ; постоянные члены: Председатель Совета Федерации, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, директора Службы внешней разведки России и Федеральной службы безопасности, Руководитель Администрации Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности; члены Совета Безопасности: полномочные представители Президента в федеральных округах, начальник Генерального штаба — первый заместитель министра обороны РФ, министры финансов, юстиции, по чрезвычайным обстоятельствам, президент Российской академии наук.

Указом Президента от 1 сентября 2000 г. образован Государственный совет РФ — совещательно-рекомендательный орган, работающий под руководством Президента. В его состав включены главы исполнительной власти субъектов РФ.

Президент формирует Администрацию Президента. В реальности полномочия Президента шире — он не только формирует свою Администрацию, т.е. определяет ее структурные подразделения, делает назначения по основному кадровому составу, но и утверждает Положение об Администрации Президента. Последнее такое Положение утверждено Указом Президента от 6 апреля 2004 г.

Конституция предусматривает, что Президент назначает и освобождаетполномочныхпредставителейПрезидентаРоссийскойФедерации (п. «к» ст. 83). Институт таких представителей получил широкое развитие. Так, вначале Президент назначал своих представителей во многие субъекты РФ. Указом от 13 мая 2000 г. Президент образовал на территории России семь федеральных округов и назначил в каждом своего полномочного представителя, введя для субъектов должности федеральных инспекторов или главных федеральных инспекторов. На постоянной основе действуют также полномочные представители Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ, Европейском Суде по правам человека. В необходимых случаях Президент назначает и полномочных представителей для решения определенных задач, эти представители действуют до тех пор, пока задача остается актуальной.

С декабря 2004 г. повысилась роль Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. До этого главы избирались населением субъектов РФ. Изменениями, внесенными 29 декабря 2004 г. в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной ' власти субъектов Российской Федерации», теперь кандидатуру на должность главы представляет Президент РФ, а решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимает орган законодательной власти субъекта. Это лицо может быть отрешено от должности Президентом РФ в случае утраты доверия Президента, а также в случае уклонения от отмены или внесения исправлений в свои акты, нарушающие федеральное законодательство и создающие трудности в осуществлении федеральных полномочий, прав и свобод граждан.

Президент решает кадровые вопросы и в сферах обороны, внутренних дел. Так, он назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; присваивает воинские звания высшим офицерам (к ним относятся по Федеральному закону от 28 марта 1998 г. (в ред. 2004 г.) «О воинской обязанности и военной службе» генералмайор, контр-адмирал, генерал-лейтенант, вице-адмирал, генералполковник, адмирал, генерал армии, адмирал флота. Маршал Российской Федерации).

Законом РФ от 18 апреля 1991 г. (в ред. 2004 г.) «О милиции» установлено, что руководство милицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ.

Президент решает кадровые вопросы и в сфере внешней политики. Согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ он назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях — после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. При необходимости Президент назначает и временных представителей, не получающих дипломатического статуса, но общающихся по его поручению с международными организациями и иными государствами в связи с обеспечением интересов Российской Федерации или прав ее граждан (например, по проблемам въезда и выезда населения Калининградской области).

308Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

2.Полномочия в области руководства внутренней политикой страны и взаимоотношений с другими государственными органами

Вопросы внутренней политики

Исходным для этой группы полномочий Президента является то, что он, согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства «в соответствии

с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Конституция и законы устанавливают лишь основы такой политики, но не более того. Они не в состоянии учесть текущие моменты политики, ее нюансы. Последние требуют повседневных усилий и Президента, и иных компетентных органов.

Занимаясь руководством внутренней политики, Президент не подменяет иные государственные органы, не решает вопросов вместо них. Но любые стороны внутренней политики государства могут попасть в поле его внимания. В одних случаях он сам принимает решение, в других — становится инициатором разработки законопроекта, в третьих — дает поручение Правительству или иному федеральному органу исполнительной власти.

Естественно, на федеральном уровне сложилось определенное разделение труда по руководству внутренней политикой государства. Если вопрос требует установления законодательных основ, тогда им занимается парламент Российской Федерации и принимает необходимый акт. Непосредственным проведением внутренней политики обычно занимается Правительство, отдельные министерства, федеральные службы, агентства. А согласующей, обеспечивающей взаимодействие, координирующей и направляющей инстанцией в вопросах внутренней политики выступает Президент.

Вместе с тем Президент может осуществлять нормативное правовое регулирование общественных отношений: издает указы и распоряжения, в том числе и нормативного содержания. Во-первых, он делает это в ситуации, когда закон еще не принят, а общественные отношения требуют регулирования — в этом случае его акты действуют на период до появления закона и далее корректируются в соответствии с ним. Во-вторых, законом может быть поручено Президенту урегулировать какие-то вопросы в дополнение к законодательному регулированию (например, федеральные конституционные законы о гербе, флаге называют немало ситуаций для размещения этих символов Российской Федерации и одновременно предусматривают, что иные случаи их использования устанавливаются Президентом). В-третьих, Президент вправе издавать нормативные акты по вопросам своего постоянного ведения.

В области внутренней политики к ведению Президента РФ относится назначение референдума Российской Федерации в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «в» ст. 84 Конституции). Однако Президент не может назначить референдум по своей инициативе. Предложение о его проведении вносят либо Конституционное Собрание по вопросу о новой Конституции РФ, либо не менее 2 млн российских граждан путем сбора подписей,по вопросу внутригосударственной жизни, либо соответствующий государственный орган, если речь идет о вхождении России в какое-то межгосударственное объединение. Президент, получив предложение о проведении референдума, обращается в Конституционный Суд РФ. Если этот орган решит, что инициатива референдума соответствует Конституции, Президент вправе назначить референдум.

Президент способствует нормализации многих внутренних отношений, в том числе и социальных, может быть арбитром в разрешении конфликтов, в том числе и брать на себя принятие нелегких решений.

Что касается непосредственно взаимоотношений с другими государственными органами, у Президента широкие возможности.

Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием

Парламент Российской Федерации официально существует как единое целое, но реально проявляет себя в деятельности палат — Совета Федерации и Государственной Думы. И все же у Президента есть некоторые задачи, касающиеся парламента в целом. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). На практике в послании Президента обычно обобщаются итоги пройденного страной пути за истекший год, а также уточняются параметры движения вперед государства и общества, которые, по его мнению, следует взять за основу деятельности всем государственным органам, а также в значительной степени органам местного самоуправления и общественным объединениям.

Для заслушивания послания Президента созывается совместное заседание Совета Федерации и Государственной Думы (ч. 3 ст. 100 Конституции). Текст послания или основные его положения (с раздачей полного объема текста участникам) оглашаются в выступлении Президента РФ. При этом Президенту не задаются вопросы, не проводятся дискуссии. Потом может проводиться обсуждение послания

310 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

палатами Федерального Собрания на своих заседаниях и выработка как своего отношения к посланию, так и мер палаты по участию в достижении задач, поставленных в послании.

Как уже говорилось, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Это предполагает, помимо прочего, что Президент заботится о создании необходимых условий для деятельности палат Федерального Собрания. Речь идет и об организационных предпосылках, и материальных факторах (достаточно сказать, что Администрация Президента, его Управление делами принимают меры к созданию палатам условий для работы). Президент обеспечивает нормальные взаимоотношения своего аппарата, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти с палатами, заботится о создании конструктивных контактов палат, в особенности в законотворческом и законодательном процессах.

Постоянное взаимодействие с парламентом — существенный участок работы Президента. Осуществляя политику государства, Президент вправе реализовать право законодательной инициативы, подготавливает и вносит в Государственную Думу законопроекты по всем вопросам жизни страны, если считает, что их основой должны быть федеральные законы. Внося проекты законов, Президент может некоторые из них определить как первоочередные, и это предполагает их оперативное, внеочередное рассмотрение Государственной Думой.

Президент вправе участвовать в заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, в том числе и закрытых, а также выступать на заседаниях. В зале заседаний каждой палаты оборудуется специальное место для Президента. Как уже было показано выше, у Президента возникают разнообразные взаимоотношения с Советом Федерации и Государственной Думой в связи с решением кадровых вопросов. Наконец, Президент подписывает и обнародует законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, может наложить вето, т.е. отклонить федеральный закон, что потребует его повторного рассмотрения в парламенте РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Совет Федерации после истечения годичного срока, который дается субъектам РФ для рассмотрения закона о поправках, на своем очередном заседании, следующем за днем истечения такого срока, устанавливает результаты этого рассмотрения. Президент РФ, законодательный орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия поста-

§ 2. Компетенция Президента Российской Федерации ЗД

новления Совета Федерации по этому поводу вправе обжаловать данное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Совет Федерации ожидает результатов рассмотрения, с учетом решения Верховного Суда может повторно рассмотреть данный вопрос. Затем закон о поправке дается Президенту для подписания и официального опубликования.

Конституция РФ предусматривает, что Президент назначает выборы ГосударственнойДумы (п. «а» ст. 84); в свою очередь, выборы Президента назначает Совет Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 102). Наделе назначение выборов в определенном смысле слова является формальным полномочием соответствующего органа — если он не назначит выборы в необходимые сроки, они все равно будут назначены и проведены Центральной избирательной комиссией РФ.

Более существенным является право Президентараспустить Государственную Думу. В Конституции РФ предусмотрены случаи возможного роспуска:

если Государственная Дума выразила недоверие Правительству, Президент может согласиться с ней и отправить Правительство в отставку либо не согласиться с решением Думы; если же она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, тогда Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции);

если Председатель Правительства поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии, и она в доверии отказывает, Президенте течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117);

если Государственная Дума трехкратно отклонила кандидатуры Председателя Правительства, представленные Президентом, он назначает Председателя Правительства, распускает Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

В определенных ситуациях Дума не может быть распущена Президентом (ст. 109 Конституции РФ): в течение года после ее избрания; с момента выдвижения обвинения против Президента и до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента.

Конституция не предусматривает возможности роспуска Президентом Совета Федерации, да и вообще какого-либо прекращения полномочий этой палаты. К тому же Совет Федерации является постоянно действующим и не имеет определенного срока полномочий.

312 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Надо сказать, что налаживанием нормальных, деловых, конструктивных взаимоотношений с парламентом Президенту приходится заниматься постоянно.

В каждой палате есть полномочный представитель Президента. Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в Совете Федерации и полномочном представителе Президента РФ в Государственной Думе. Они представляют интересы Президента и способствуют реализации его конституционных полномочий соответственно в палатах. Представители участвуют в заседаниях соответствующей палаты Федерального Собрания без специального решения Президента и представляют его позицию Президента по рассматриваемым палатами законопроектам и законам, обоснования отклонения Президентом принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации федеральных законов, указы Президента о введении военного положения и чрезвычайного положения, внесенные на утверждение Совета Федерации, кандидатуры для назначения на должности, внесенные Президентом на рассмотрение Совета Федерации или Государственной Думы.

Отношения Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации

При осуществлении своих полномочий Президент тесно взаимодействует с Правительством. Известно, что взаимоотношения этих органов в отдельных государствах строятся по-разному. В принципе есть такие модели:

нет вообще поста премьер-министра, и главой правительственного кабинета является сам президент;

учреждается должность вице-президента, который одновременно становится председателем правительства;

есть премьер-министр, но в принципе правительство в целом считается аппаратом при президенте, это как бы его команда, не имеющая собственного голоса;

правительство представляет собой самостоятельный государственный орган, однако работающий под руководством президента.

В России в процессе выработки модели в какой-то мере испробовали «куски» из всех этих вариантов, кроме поручения руководства Правительством вице-президенту. При учреждении поста Президента РФ в 1991 г. Правительство было определено как орган, формируемый Президентом; лишь на кандидатуру Председателя Правительства требовалось согласие Верховного Совета РФ. Правительство было

подотчетно Президенту, который руководил его деятельностью. Вместе с тем Правительство было обозначено в Конституции как самостоятельный орган, со своей компетенцией, правом на издание собственных правовых актов. Правда, если Правительство хотело бы принятия нового закона, ему нужно было действовать через Президента, собственного права законодательной инициативы в Верховном Совете оно не имело. Но и отправить Правительство в отставку (по Конституции — принять его отставку) Президент мог лишь с согласия Верховного Совета.

Однако с самого начала Правительство было в Российской Федерации Правительством Президента, т.е. преданным ему органом. Правда/как мы уже говорили, с 6 ноября 1991 г. Президент сам возглавлял Правительство. В силу загруженности он не мог заниматься всеми правительственными делами, и в значительной мере функции оперативного руководства Правительством осуществляли сначала Государственный секретарь РСФСР Г.Э. Бурбулис, ставший первым заместителем Председателя Правительства, затем Е.Т. Гайдар в качестве первого заместителя, а с июня 1992 г. — исполняющего обязанности Председателя Правительства. Лишь в декабре 1992 г. на VII Съезде народных депутатов РФ Б.Н. Ельцин назвал трех лиц в качестве кандидатов на пост Председателя Правительства. Рейтинговым голосованием депутаты отдали предпочтение B.C. Черномырдину, и он был утвержден Председателем Правительства РФ.

В попытках «оторвать» Правительство от Президента конституционными поправками от 9 декабря 1992 г. депутаты объявили его подотчетным Съезду народных депутатов и Верховному Совету (а не только Президенту), наделили правом законодательной инициативы, а Президенту предписали по вопросам образования, реорганизации и упразднения министерств, госкомитетов и ведомств РФ (т.е. подчиненных Правительству органов) вносить предложения в Верховный Совет РФ. Таким образом, были сделаны шаги для того, чтобы Правительство могло напрямую выходить на парламент и чувствовать его «опеку», поддержку, в том числе и в отношениях с Президентом. Однако и это не помогло — оно фактически осталось Правительством Президента, к тому же по Конституции того времени Президент руководил деятельностью Правительства.

Конституция РФ объявила Президента главой государства, а Правительство — органом исполнительной власти РФ. Норма о том, что Президент руководит деятельностью Правительства, в Конституцию не включена. Однако, как отмечалось ранее, в целом из конституционных положений просматривается, что Правительство, имея статус

314 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

самостоятельного государственного органа, все равно является органом при Президенте. Он фактически осуществляет руководство Правительством, более того, очевидна полная — юридически зафиксированная — зависимость Правительства от Президента. Оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, он формирует полный состав Правительства и может изменять его, вправе председательствовать на заседаниях Правительства (ст. 83 Конституции). Президент может отменять постановления и распоряжения Правительства, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115). По Конституции Президент вправе самостоятельно, не испрашивая согласия парламента, отправить Правительство в отставку (п. «в» ст. 83, ч. 2 ст. 117 Конституции).

Правительство многое делает для содействия Президенту в осуществлении его функций. Президент вывел на себя ряд федеральных органов исполнительной власти и высших лиц, входящих в Правительство, они работают под руководством Президента.

Осуществляя реальное руководство Правительством, Президент не столько председательствует на его заседаниях (хотя и это делает), сколько обеспечивает текущее направление деятельности. Президент дает поручения Правительству, а также отдельным его членам и руководителям федеральных органов исполнительной власти; регулярно встречается с Председателем Правительства, проводит еженедельные совещания, на которых присутствуют Председатель Правительства, Руководитель Администрации Президента и руководители ключевых органов исполнительной власти, занимающихся вопросами внешней политики, обороны, охраны общественного порядка и безопасности страны; постоянно принимает отдельных министров, руководителей федеральных служб и агентств, обсуждает с ними состояние и проблемы развития соответствующих отраслей, контроля за выполнением законодательства.

Поскольку Правительство все-таки остается самостоятельным государственным органом Российской Федерации, Президент много внимания уделяет налаживанию своего взаимодействия, своей Администрации с Правительством, подразделениями его аппарата, с различными федеральными органами исполнительной власти. К примеру, 10 июня 1994 г. был принят Указ Президента РФ (действует в ред. от 26 ноября 2001 г.) «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». В Указе говорится о необходимости сохранения сложившейся практики систематического информирования Председателем Правительства Президента РФ о работе Правительства. Поскольку и у Прави-

тельства, и у Президента есть право законодательной инициативы, Указ предусматривает взаимное согласование их планов законопроектных работ. Вносимые ими в Госдуму законопроекты, затрагивающие компетенцию друг друга, взаимно направляются на согласование не позднее чем за две недели до внесения проекта закона в Государственную Дума. Проекты указов и распоряжений Президента, затрагивающих вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, направляются в Правительство и подлежат рассмотрению им в пятидневный срок. В свою очередь проекты постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента или которые принимаются в пределах компетенции Правительства по вопросам, отнесенным к ведению Президента, направляются для согласования в Администрацию Президента.

Отношения Президента Российской Федерации с судебными органами

Эти отношения строятся на основе конституционного принципа независимости судей. Очень условно можно считать, что Президент как-то влияет на осуществление правосудия, предлагая Совету Федерации кандидатуры в состав высших судов и назначая судей иных федеральных судов. Полномочия судей бессрочны, а у судей Конституционного Суда РФ они составляют 15 лет, никто ихне может сместить досрочно, и в этом — залог независимости судей. В чем-то, наоборот, сам Президент зависим от некоторых судов. Например, конституционность его нормативных актов может быть.оспорена в Конституционном Суде РФ (ст. 125 Конституции), а дела о недействительности ненормативных актов рассматриваются Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом. При отрешении Президента от должности заключение о наличии в его действия состава преступления дает Верховный Суд, а о соблюдении процедур возбуждения обвинения — Конституционный Суд (ст. 93 Конституции). Разумеется, у Президента тоже есть право обращения в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения законности.

Более существенным является то, что Президент с учетом своего положения главы государства постоянно заботится о совершенствовании судебной системы страны, повышении качества ее деятельности, пополнении судейского корпуса квалифицированными кадрами, улучшении законодательной основы правосудия, преодолении коррупции в этом звене правоохранительной системы государства. Ни одно значительное мероприятие (совещание, съезд судей и т.д.) не обходится без участия Президента. Регулярными являются его дело-

316 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

вые встречи с Председателями Конституционного Суда,. Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Отношения Президента Российской Федерации с субъектами РоссийскойФедерации

Частью внутренней политики, в которой роль Президента исключительно велика, является построение федеративных отношений, формирование и осуществление национальной ирегиональной политики. Для удобства восприятия можно выделить несколько блоков задач и возможностей Президента.

Во-первых, Президент вносит существенный вклад в формирование федеративных отношений в целом. Речь идет о создании условий для благополучного развития субъектов РФ, об оказании им поддержки со стороны Федерации, об учете интересов субъектов на федеральном уровне, о налаживании нормальных отношений между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между самими субъектами.

Президент заботится о создании необходимых структур исполнительной власти на федеральном уровне, а также в соответствующих субъектах РФ или в группах субъектов. В целях увязки интересов Российской Федерации и субъектов, их взаимодействия, согласованного функционирования подразделений федеральных органов и органов власти субъектов Президент ввел в 2000 г. систему федеральных округов и своих полномочных представителей в этих округах.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 85) возлагает на Президента важную задачу: он «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти различных субъектов Российской Федерации».

Во-вторых, с участием Президента решаются вопросы принятия и образования нового субъекта в составе Федерации.

В-третьих, Президент призван заботиться в целом о развитии региональной и национальной политики в стране, о внимательном отношении к нуждам больших наций и малых этносов, о национальных меньшинствах.

В-четвертых, Президент предлагает представительному органу власти субъекта РФ кандидатуру на пост главы исполнительной власти субъекта РФ, при необходимости досрочно освобождает это лицо от должности.

В-пятых, в определенных случаях Президент вынужден думать и о радикальных средствах наведения порядка в федеративных отношениях. От него тогда исходят так называемые непопулярные, но необходимые меры.

Конституция РФ в ч. 2 ст. 85 предусматривает, что Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина, — до решения этого вопроса соответствующим судом. К сожалению, только этого оказалось недостаточно, тем более, что в Конституции речь идет лишь об органах исполнительной власти, а незаконные акты могут исходить и от законодательной власти субъектов РФ. Поэтому федеральным законодательством было определено, что при появлении подобных актов Президент РФ принимает меры к их отмене. При уклонении органа законодательной власти субъекта РФ от исправления положения Президенту первоначально давалось право внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске такого органа, а с декабря 2004 г. Президент вправе его распустить принятием своего указа. Для главы исполнительной власти субъекта РФ в аналогичных ситуациях возможна такая мера, применяемая Президентом, как отрешение от должности.

Вопросы внутреннего устройства субъектов РФ решаются самими субъектами. Вместе с тем закрытые административно-территориаль- ные образования (ЗАТО) создаются и упраздняются Президентом РФ по предложению, вносимому Правительством РФ.

3.Полномочия в области внешней политики

Вобласти внешней политики Президент РФ помимо определения

ееоснов и решения кадровых вопросов обладает еще рядом важных полномочий.

Прежде всего, согласно п. «а» ст. 86 Конституции, Президент «осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации», т.е. непосредственным ее проведением. Это означает, что Президент и сам лично осуществляет необходимые мероприятия в области внешней политики, направляет в соответствующем направлении деятельность компетентных государственных органов.

В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоръги подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86), подписывает ратификационные грамоты (п. «в»), т.е. докумен-

318 Глава 25, Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

ты, означающие, что заключенные Россией договоры вступают в силу и действуют на ее территории.

Более подробно соответствующие вопросы, в том числе и действия Президента, регулирует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах». Он предусматривает (ст. 11), что решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются: а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, — Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, — Правительством; б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, — Правительством. Президент принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий (ст. 12). Президент РФ может предоставить полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации.

Ряд международных договоров Российской Федерации подлежит ратификации, т.е. утверждению парламентом путем принятия федерального закона. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Президентом. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством. В случае необходимости Правительство вправе представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Принятый Федеральным Собранием федеральный закон о ратификации международного договора направляется в соответствии с Конституцией РФ Президенту для подписания и обнародования.

В соответствии с Федеральным законом 1995 г. помимо ратификации согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться также путем утверждения, принятия договора, присоединения к договору, применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились догова-

ривающиеся стороны. При утверждении либо принятии международных договоров по кругу вопросов, определенных данным Законом, это осуществляется в форме федерального закона, в отношении иных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации — Президентом, в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, — Правительством. Однако Президент принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью. Такой же порядок действует и при присоединении Российской Федерации к международным договорам.

Президент и Правительство принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для России. Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для России давалось Правительством РФ.

Действие международного договора, решение об обязательности которого для России принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.

Президент не только назначает дипломатических представителей

Российской Федерации в других государствах и международных организациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86).

Президент является участником международных усилий по поддержанию мира и безопасности. Помимо его постоянных встреч с лидерами других государств, участия в международных конференциях и других мероприятиях при необходимости Президент РФ принимает решение о направлении российского воинского контингента за пределы территории России. Конституция РФ предусматривает, что принципиальное решение о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами нашей территории принимается Советом Федерации. Но проект такого решения на рассмотрение Совета Федерации

320 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

вносится Президентом РФ, при положительном решении Совета Федерации именно на Президента возлагается осуществление соответствующей акции. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» предусматривает, что решение о направлении за пределы территории Российской Федерации отдельных военнослужащих для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом (ст. 6). Президент определяет район действий указанных военнослужащих, их задачи, подчиненность, срок пребывания и порядок замены, а также устанавливает в соответствии с федеральными законами дополнительные гарантии и компенсации указанным военнослужащим и членам их семей. Президент принимает решение об отзыве указанных военнослужащих, если в связи с изменением международной военно-политической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности становится нецелесообразным.

Решение о направлении за пределы территории Российской Федерации воинских формирований Вооруженных Сил РФ для участия в миротворческой деятельности принимается Президентом на основании постановления Совета Федерации о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны. Предложение, вносимое Президентом в Совет Федерации, должно включать сведения о районе действий указанных воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей.

Президент принимает решение об отзыве указанных воинских формирований, если в связи с изменением международной военнополитической обстановки дальнейшее их участие в миротворческой деятельности нецелесообразно.

Опринятых решениях Президент информирует Совет Федерации

иГосударственную Думу.

Помимо воинского контингента для участия в миротворческой деятельности за пределы территории Российской Федерации на добровольной основе может направляться гражданский персонал. Решение о направлении принимается Правительством РФ. Последнее принимает решение об отзыве указанного гражданского персонала, если в связи с изменением международной военно-политической об-

становки дальнейшее его участие в миротворческой деятельности нецелесообразно. Но решение об отзыве гражданского персонала может приниматься и Президентом одновременно с решениями об отзыве военного персонала.

4.Полномочиявобластиобеспечениябезопасностииобороны

государства, стабильногообщественногопорядка встране

Безопасность государства — одна из ключевых сфер приложения усилий Президента. Согласно Закону РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (в ред. 2002 г.) безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1). Таким образом, безопасность государства — категория широкая, ко всем ее аспектам Президент имеет непосредственное отношение.

Специально следует отметить, что Президент, как уже было сказано, формирует Совет Безопасности РФ и является его председателем

(п. «ж» ст. 83 Конституции). Решения Совета Безопасности проводятся в жизнь актами Президента.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 87) Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, для него он является высшим воинским начальником, приказы и указания которого подлежат безусловному исполнению.

Конституцией (п. «з» ст. 83) к ведению Президента отнесено утверждение военной доктрины Российской Федерации.

Весьма обширны полномочия Президента по Федеральному закону от 31 мая 1996 г. «Об обороне».

Закон определяет Вооруженные Силы РФ как государственную военную организацию, составляющую основу обороны страны. Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против России, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. К обороне привлекаются пограничные войска Федеральной службы безопасности, внутренние войска Министерства внутренних