Эффективность использования общественных фондов социально-экономиче

ошибки, приводящие к снижению эффективности деятельности главных распорядителей общественных средств и бюджетных учреждений по предоставлению общественных услуг5.

Вышеперечисленные факторы не только влияют на устойчивость общественного фонда, но и при определенном стечении обстоятельств могут мультипликативно вносить изменения в со- циально-экономическую систему территории.

1.2. Реализация программного бюджета социально-экономической системы на региональном уровне

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за расходами общественного фонда, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования общественных средств.

Программный бюджет РФ на 2014 г. включает в себя пять направлений6:

1.Качество жизни, реализуется 13 государственными программами (далее ГП), объем финансирования которых составил 6202,1 млрд руб. Наиболее крупными программами по объему выделенных средств на 2013 г. являются: «Развитие пенсионной системы» (2850,3 млрд руб.), «Социальная поддержка граждан» (968,4 млрд руб.), «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» (912,7 млрд руб.).

2.Инновационное развитие и модернизация экономики, реа-

лизуется 17 ГП общим объемом финансирования 1872,1 млрд руб. Наиболее крупные программы по объему выделенных средств на

2013 г.: «Развитие транспортной системы» (656,8 млрд руб.),

5Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. М.: Советское радио, 1972. 540 с.

6Офиц. сайт Министерства финансов РФ. URL: www.minfin.ru/.

11

«Космическая деятельность России» (180,6 млрд руб.), «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2015 гг.» (158,7 млрд руб.).

3.Эффективное государство. По этому направлению рабо-

тают 6 ГП, общий объем финансирования – 1690,5 млрд руб. Наиболее крупные программы: «Управление государственными финансами» (756,9 млрд руб.), «Создание условий для эффективного

иответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости общественных фондов субъектов РФ» (604,1 млрд руб.), «Юстиция» (244,6 млрд руб.).

4.Сбалансированное региональное развитие. В рамках дан-

ного направления работают 3 ГП, общий объем финансирования 124,9 млрд руб., из них: «Региональная политика и федеративные отношения» (61,7 млрд руб.), «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (52,0 млрд руб.), «Развитие Северо-Кавказкого федерального округа» на период до

2025 г.» (11,3 млрд руб.).

5. Обеспечение национальной безопасности. Реализуется

2 ГП общим объемом финансирования 1098,3 млрд руб.: «Обеспечение обороноспособности страны» (1089,2 млрд руб.), «Обеспечение государственной безопасности» (9,1 млрд руб.).

Основная цель программного бюджета – повысить социальную и экономическую эффективность государственных расходов, увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий. Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости, эффективности деятельности отраслевых ведомств и тесная связь общественного фонда со стратегическими целями7.

Кроме того, использование программ позволяет укомплектованным и уполномоченным подразделениям ведомства работать эффективно и экономично (с хорошей комбинацией цены и каче-

7Иванчина Е.Н. Переход к программному бюджету // Бюджет. 2012. № 8. C. 43–49.

12

ства). Общая цель может быть представлена следующими подцелями формирования структуры программы:

1.Планирование и распределение общественного фонда; цель – обеспечить связь между приоритетами социально-эконо- мического развития, общественными ассигнованиями и расходными полномочиями.

2.Калькуляция программных расходов (костинг); цель – подвести адекватный базис под распределение расходов на производство и оказание услуг и стандартизировать (там, где это уместно) костинг специфических разделов программы по разным видам расходов.

3.Общественный и финансовый менеджмент; цель – создать в ведомстве управленческую ячейку, члены которой могли бы эффективно управлять финансовыми и иными ресурсами с целью достижения поставленной главной цели (результата).

4.Автономия и ответственность; цель – установить пределы ответственности руководителей программы за исполнение общественного фонда и низкозатратное достижение результатов через повышенную прозрачность и подотчетность, в том числе и на основе общественного мониторинга.

Общественные средства на финансирование того или иного вида деятельности ведомства должны выделяться и классифицироваться в разрезе целевых программ, которые охватывают данный вид деятельности. Это необходимо для выявления полной стоимости каждой программы, но не означает, что нужно устанавливать систему внутренних «пошлин» с обслуживаемых программ.

Кроме того, приоритетные программы должны представлять собой отдельные управленческие ячейки ведомства, и у каждой должен быть свой руководитель из числа топ-менеджеров. От ведомства к ведомству и от программы к программе детали и техническое содержание этой работы будут меняться, но можно обозначить общие положения должностной инструкции менеджера программы: не только разработка годовых и среднесрочных целей

13

с упором на функционирование программы и оказание услуг населению, но и надзор за всеми юридическими лицами, имеющими отношение к программе, и информирование руководства ведомства о возникших проблемах.

У менеджера подпрограммы обязанности, полномочия

иподотчетность те же, что и у менеджера программы, только уровнем ниже. Кроме того, он отвечает за организацию общего бюджетирования, учета и отчетности в рамках своей подпрограммы, за обеспечение сопоставимости структур костинга в общественных фондах групп исполнителей подпрограммы. Разные группы выдают разные структуры. Задача менеджера подпрограммы – разработать единую для сопоставимых групп «родовую» структуру костинга.

Воснове программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями

изадачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования общественных средств, механизмы оценки

иаудита программ, система стимулов для распорядителей общественных средств (РБС). Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным элементом является

наличие механизмов учета информации относительно эффективности реализуемых программ в бюджетном цикле8.

Внастоящее время в Бюджетном кодексе РФ не содержится программной классификации. Однако, на наш взгляд, она должна стать приоритетной бюджетной классификацией, если Правительство нацелено повышать эффективность расходов на основе программного общественного фонда. Действующая классификация

состоит из 14 разделов, отражающих сферы использования

8 Афанасьев М.П. Российские бюджетные реформы: от программ соци- ально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2.

С. 48–64.

14

средств на реализацию основных функций государства (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и т.д.). Разделы делятся на подразделы, конкретизирующие направление общественных средств на выполнение функций государства. А в подразделах выделяются целевые статьи, которые расписывают общественные средства по видам расходов и представляют собой плохо систематизированную совокупность уникальных для разных общественных фондов функциональных, экономических и «объектных» категорий.

Таким образом, нынешняя классификация излишне детализирована и непрозрачна. При составлении и рассмотрении проекта общественного фонда акцент делается на распределение общественных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Это не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики.

Существующая классификация, по сути, позволяет лишь контролировать целевое расходование общественных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Сопоставление затрат с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретного мероприятия. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей общественных средств на достижение конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках, возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.

15

Что же касается регионального и местного уровня, то цели перехода на программный общественный фонд связаны с целями функционирования органов власти как гарантов предоставления государственных (муниципальных) услуг населению. Эффективное решение вопросов местного значения невозможно обеспечить без установления четких стратегических задач и приоритетов осуществления в каждом муниципальном образовании социальноэкономической системы региона, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов их реализации9.

Попытки органов местного самоуправления решать каждый из вопросов местного значения по отдельности и без применения системных подходов всегда приводит к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей экономики соответствующих муниципалитетов, что негативно влияет на уровень и качество жизни населения. Поэтому устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие территорий можно обеспечить только при условии утверждения и реализации органами власти региона, местного самоуправления соответствующих государственных (муниципальных) планов и программ. Согласно указанным планам и программам органы власти должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей экономики и социальной сферы региона (муниципальных образований), формировать и реализовать общественные фонды, а также применять программ- но-целевые методы общественного планирования и осуществлять свою социально-экономическую политику10.

Вместе с тем следует отметить, что в подавляющем большинстве территорий, несмотря на утверждение планов и программ социально-экономического развития, их практическая реализация органами власти носит в ряде случаев формальный и непоследовательный характер. Эффективному решению данных

9Жаворонкова Е.Н. Реформа бюджетной системы России на современном этапе // Электронный вестник. 2014. № 4. С. 23–29.

10Галухин А.В. Устойчивость как базовый принцип ответственной бюджетной политики // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции,

прогноз. 2014. № 2. С. 34–39.

16

вопросов в настоящее время препятствует как недостаточность экономической базы большинства регионов, муниципалитетов, отсутствие механизмов стимулирования органов управления к применению программных методов в сфере государственного, муниципального управления и общественного планирования, так

и недостаточность существующей правовой и методологической основы11.

Одним из важнейших механизмов повышения эффективности общественных расходов становится использование программ- но-целевых принципов деятельности органов государственной и региональной власти, а также местного самоуправления. В соответствии с этими принципами любая бюджетная программа подвергается процедуре оценки ее эффективности субъектами, заинтересованными в достижении целей программы. На сегодняшний день комплексное программирование регионального развития становится все более востребованным в системе управления большинства регионов. В этой связи разработку региональных бюджетных программ можно рассматривать как попытку объединения всех инструментов достижения целей региональной соци- ально-экономической политики.

Процесс комплексного социально-экономического развития регионов (муниципалитетов) включает в себя не только механизмы разработки и реализации соответствующих программ, но и этапы оценки потенциала и ресурсов развития территорий, стратегическое прогнозирование их развития, системное управление

(муниципальных образований) при отсутствии установленных общих правовых и методологических принципов решения вопро-

11 Завьялов Д.Ю. Целевое межбюджетное регулирование в бюджетной системе РФ как инструмент бюджетного регулирования // Финансы. 2012. № 10.

С. 45–51.

17

сов представляется неполным и неэффективным. Кроме того, в современных условиях еще не сформировались единообразные подходы по применению органами региона и местного самоуправления на практике программно-целевых методов управления и общественного планирования в регионах и особенно в муниципальных образованиях.

Таким образом, порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и общественного планирования в регионах (муниципальных образованиях) требуют более четкого и детального законодательного регулирования. При этом в целях устранения проблем в правовом регулировании указанных вопросов следует внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающие:

содержание понятий «комплексное социально-экономи- ческое развитие региона (муниципальных образований)», «планы

ипрограммы комплексного социально-экономического развития региона (муниципального образования)», «программы развития региона (муниципальных образований)»;

правовые основы порядка принятия и реализации указанных программ, их цели и содержание, а также компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации вышеперечисленных программ;

механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в регионах (муниципальных образованиях), а также программой социальноэкономического развития Российской Федерации, программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, государственными программами.

В нормах Бюджетного кодекса следует установить критерии, позволяющие разграничить государственные (муниципальные) программы на долгосрочные и среднесрочные, а также ра-

18

мочные сроки их действия, которые, полагаем, должны составлять более трех лет. Вместе с тем вопрос о необходимости принятия законодательного акта, комплексно регулирующего вопросы со- циально-экономического развития регионов (муниципальных образований), а также применения органами управления программ- но-целевых методов общественного планирования, требует дальнейшего взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учеными и специалистами в области экономики, финансов, конституционного и муниципального права.

Региональные программы социально-экономического развития могут стать инструментом комплексного анализа ситуации в субъекте Федерации, формализации приоритетов и последующего планирования ключевых мероприятий, финансируемых за счет общественных фондов всех уровней в средне- и долгосрочном периодах. Они могут послужить важным механизмом организации региональных общественных фондов, поскольку требуют перехода от расходования общественных средств к достижению конкретных результатов.

Определены требования к государственным целевым про-

граммам, которым в полной мере должны соответствовать региональные бюджетные программы:

четкая формулировка цели программы, соответствующая приоритетам социально-экономической политики, полномочиям

исферам ответственности органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной и качественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные (эффект от предоставленных услуг для их получателей) результаты;

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической, социальной

исоциально-экономической эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для

19

предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для ее реализации;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Преимуществами программного бюджетирования являются: 1) фокусирование на целях социально-экономического раз-

вития; 2) целостная стратегия не только для краткосрочного расхо-

дования общественного фонда, но и для долгосрочного стратегического планирования;

3) генерирует информацию о результативности, позволяя улучшать поставку услуг и перераспределять ресурсы в пользу более результативных программ и возникающих приоритетов;

4) упрощает структуру общественного фонда, повышает его прозрачность и доступность для всех заинтересованных лиц, особенно парламентариев.

Для реализации данных преимуществ важно, чтобы переход

кпрограммному бюджетированию тщательно разрабатывался, политически спонсировался на всех уровнях, жестко контролировался правительством региона и руководством ведомственной структуры. Данные преобразования могут повлечь за собой пересмотр формата государственной политики и стать основным средством модернизации государственного управления территориями.

1.3. Подходы к оценке устойчивости общественных фондов

Возможности социально-экономического развития территорий в условиях реформирования бюджетной системы, государственного управления и местного самоуправления в значительной степени определяет уровень финансово-бюджетной устойчивости.

20