Эффективность использования общественных фондов социально-экономиче

Врамках мониторинга реализации программы собирается

ианализируется информация о ходе реализации программы, которая используется при составлении прогнозов социально-экономи- ческого развития страны, проектов федерального общественного

фонда на очередной финансовый год, при принятии решений о государственной поддержке отдельных регионов, составлении сводных финансовых балансов регионов. Мониторинг реализации программы должен показывать степень влияния данных программы на изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий социально-экономи- ческим и природным особенностям регионов.

При оценке экономического механизма реализации программы необходимо выявить, насколько обеспечивается эффективность решения следующих задач:

четкое определение уровня доходности программы, достижение интегрированного эффекта (если он предусмотрен условиями программы);

использование всей совокупности финансово-кредитных рычагов при оптимальном использовании принципа привлекательности средств;

выработка и проведение эффективной рыночной тактики, включая формирования конкурсной стратегии и политики;

возможность эффективного управления разработкой и реализацией программы, высокая степень адаптивности к меняющимся условиям.

В зависимости от цели, класса, масштабности, характера, организационных и программных характеристик обеспечения программы могут значительно различаться88.

Однако их построение основывается на соблюдении ряда принципов, вытекающих из объективных закономерностей орга-

88 Курбатовская Н.С. Становление и развитие финансового контроля на территории Российского государства // Молодые ученые о современном финансовом рынке РФ: материалы заоч. науч.-практ. конф. студ., асп. и молодых ученых (28 апреля 2010 г., Пермь) / Перм. гос. ун-т. Пермь, 2010. С. 23–35.

91

низационных связей производственно-технологических и хозяйственных систем, что, в конечном счете, определяет и характер контроля их реализации. Программа, являясь важнейшим инструментом осуществления экономической политики, должна рассматриваться в качестве единого, органически «встроенного» элемента общественного регулирования развития экономики страны.

Отмечают, что при управлении программами социальноэкономического развития возникают определенные противоречия. Так, с одной стороны, отсутствуют механизмы раннего выявления и устранения негативных явлений и процессов, с другой стороны, возникает необходимость в получении информации с целью повышения эффективности управления, в постановке реалистичных целей, в мотивации и распределении ответственности за полученные результаты. В этих условиях только данные системы мониторинга результативности позволяют оценить и устранить подобного рода противоречия до того, как они перерастут в серьезную проблему.

Задача мониторинга состоит, прежде всего, в объяснении причин, обусловивших появление отклонений в развитии, в определении их влияния на достижение будущих целей, а также в корректировке решений по устранению отклонений и сбалансированному использованию ресурсов.

3.2. Методы оценки эффективности общественных расходов

Действующая система государственного финансового контроля в России, заложенная в 1995 г., создала условия для функционирования независимого государственного финансового контроля в лице Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов РФ, а также создала предпосылки для формирования органов независимого государственного контроля в субъектах Российской Федерации – контрольно-счетных палат.

Аудит эффективности общественных расходов можно рассматривать как важный метод совершенствования системы государственного финансового контроля и перевода на профессио-

92

нальный уровень, отвечающий требованиям реформирования российской экономики. Практически речь идет о разработке и внедрении новой формы государственного финансового контроля, что обусловливает необходимость перестройки существующих форм и методов работы, корректировки функций государственных контрольных органов (прежде всего Счетной палаты Российской Федерации), а также соответствующих изменений и дополнений в законодательстве.

Внастоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля расходования государственного общественного фонда, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в «Лимской декларации», принятой IХ конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 г., контроль направлен на проверку эффективности и экономности расходования государственных средств. Данный контроль включает в себя как сег-

ментированные аспекты управления, так и всю управленческую деятельность89.

Всоответствии со стандартами ИНТОСАИ, орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства.

Вметодике проведения аудита эффективности использования общественных средств, утвержденной Счетной палатой РФ, все виды проверок условно делятся на две группы. Первая группа – это проверки эффективности, связанные с исполнением государственных функций, в частности: проверки эффективности использования государственных средств, направленных на выполнение государственных функций, реализацию целей социально-эконо- мической политики государства; проверки использования государственных средств отдельными министерствами, ведомствами

89 Зорина М.А. Мониторинг эффективности расходов региональных бюджетов: дис. … канд. экон. наук. Самара, 2008. 144 с.

93

или общественными учреждениями при выполнении возложенных на них функций и решении поставленных социальноэкономических задач; проверки эффективности использования государственных средств в отдельных сферах или видах деятельности, осуществляемых несколькими министерствами, ведомствами и/или общественными учреждениями. Вторая группа включает в себя проверки федеральных программ, в реализации которых принимает участие несколько министерств, ведомств, общественных учреждений и иных организаций (федеральные целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

При проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку эффективности работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств: вопервых, сложно найти приемлемый способ оценки эффективности из-за разнообразия сфер деятельности; во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями; в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить конкретные рекомендации по повышению эффективности исполь-

зования государственных средств контролируемыми организациями90.

Особую разновидность аудита эффективности представляет аудит эффективности расходования средств государственного общественного фонда (аудит эффективности общественных расходов), ориентированный на активизацию контроля за бюджетным процессом не только на стадии распределения и доведения государственных средств до их потребителей, но и включая оценку эффективности, целесообразности и результативности общест-

90 Рябухин С.Н. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях:

дис. ... д-ра экон. наук. М., 2007. 390 с.

94

венных расходов. Таким образом, обеспечивается контроль за принятием экономических решений (отдельными аспектами финансовой экономической политики) с точки зрения их результативности.

Результативность использования государственных средств характеризуется степенью соответствия фактических результатов деятельности проверяемой организации запланированным результатам и, исходя из их двойственности, также должна определяться

сдвух сторон: экономической и социальной. Оценить экономическую результативность достаточно легко в отношении основных результатов деятельности, например, в таких сферах, как строительство жилья и ремонт автомобильных дорог, диспансеризация и вакцинация населения и других, которые, как правило, планируются и имеют количественное измерение. Так, сравнение количества населения, прошедшего в течение года диспансеризацию,

сзапланированным количеством показывает результативность деятельности медицинского учреждения и, соответственно, сте-

пень эффективности использования им государственных средств, направленных на решение данной задачи91.

Намного сложнее является оценка результативности, которая связана с определением конечного социального эффекта для общества в целом или определенной части населения, полученного в результате выполнения проверяемой организацией возложенных функций и задач. Для этого необходимо наличие совокупности количественно измеряемых показателей, отражающих выполнение той или иной функции, а также характеризующих запланированные социальные результаты. Отсутствие таких показателей требует проведения дополнительной работы по выбору критериев, на основе которых можно оценивать социальную результативность использования государственных средств.

Традиционно применяют относительные показатели. В качестве показателей социальной результативности можно исполь-

91 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2002. 1168 с.

95

зовать степень удовлетворенности потребителя предоставленной услугой реализуемой программы, деятельностью бюджетополучателя, информацию о которой получают путем проведения социальных опросов. Динамика этих показателей за определенный период времени служит основанием для определения социального эффекта использования государственных средств в разных сферах92.

Кроме того, надо учитывать, что социальный эффект не всегда связан с деятельностью проверяемой организации, так он может быть получен в результате влияния и внешних факторов, степень и характер воздействия которых бывает трудно определить и оценить. Например, снижение уровня заболеваемости в регионе может быть результатом профилактической работы, осуществляемой учреждениями здравоохранения. Однако на снижение заболеваемости могут оказать влияние и такие факторы, как рост благосостояния населения и значительное улучшение экологической ситуации93.

Следует подчеркнуть, что определение социальной результативности является одной из главных задач аудита эффективности и должно быть составной частью проведения любой проверки эффективности. Без оценки социального эффекта нельзя сделать однозначные выводы об уровне эффективности использования государственных средств.

Необходимо понимать, что возможны случаи, когда общественные средства израсходованы на оказание определенных услуг в запланированном объеме и требуемого качества, а результативность окажется нулевой или весьма низкой, если эти услуги не обеспечивают удовлетворение потребностей тех, для кого они предназначены.

92Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов – современная форма финансового контроля [Электронный ресурс]. URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/bulletins/01-buleten_doc_files-fl-1125.pdf

93Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами

[Электронный ресурс]. URL: http://www.klerk.ru/buh/articles/76532/

96

Таким образом, существует несколько методик анализа эффективности использования государственных средств. В зарубежных странах используется три универсальных метода измерения эффективности общественных расходов:

индексный анализ,

регрессионный анализ,

анализ пакетных данных.

Анализ индексов заключается в сопоставлении показателей деятельности проверяемой организации с показателями предыдущих периодов, а также показателями других организацийаналогов. Для этих целей рассчитываются затраты на единицу выпуска для каждого вида производимой продукции или оказанной услуги, а также индексы производительности (отношение использованных ресурсов к выпуску).

Необходимо отметить, что у данного метода измерения эффективности есть ряд достоинств, однако есть и существенные недостатки. С одной стороны, он является самым простым методом и наиболее дешевым способом измерения эффективности. С другой стороны, индексный анализ имеет множество ограничений. В частности, он не позволяет учесть объективные факторы, оказывающие влияние на структуру управления в организации,

всравнении с другими организациями или с предыдущими периодами. Данный способ оценки эффективности, как правило, используется применительно к промышленным государственным организациям, а не к агентствам, оказывающим государственные услуги.

Метод измерения эффективности на основе регрессионно-

го анализа заключается в сопоставлении показателей результатов деятельности проверяемой организации с совокупностью факторов, характеризующих использованные ресурсы, и выявлении причинно-следственной связи между колебаниями полученных результатов и этих факторов. Этот метод широко применяется, однако одним из его недостатков является то, что эффективность

внем оценивается на основе анализа отклонений от среднего зна-

97

чения этого сопоставления, а не результативностью. Существуют и ограничения в использовании метода регрессионного анализа, связанные с трудностями в определении причин изменения результатов деятельности организации.

Анализ пакета данных представляет собой метод измерения эффективности на основе сравнения отношения «затраты – доход» в проверяемой организации с его определенным уровнем, принятым в качестве эталона. Деятельность организации по использованию общественных средств, признается неэффективной, если ее

производительность находится ниже этого уровня или же затраты на единицу продукции выше, чем установленный уровень. Для этого метода характерны те же недостатки, которые отмечены в предыдущих методах. Кроме того, в нем существует проблема субъективности при выборе значений показателей, которые принимаются в качестве эталона94.

Таким образом, в настоящее время оценка эффективности общественных расходов в зарубежных странах осуществляется на основе совокупности методов анализа экономичности и продуктивности использования общественных расходов.

Однако в процессе осуществления аудита эффективности основное внимание уделяется определению того, насколько полученные результаты использования общественных средств отвечают общественным потребностям, но не оценки их социальной результативности.

Следует выделить методику, основанную на индикативных показателях достижения плановых показателей и оценке полноты использования ресурсов. Согласно данному методу оценка эффективности использования общественных средств по мероприятиям (О) определяется по формуле

О = ДИП / ПФ,

94 Болтина А.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. М., 2014. № 3. С. 342–350.

98

где ДИП – оценка достижения плановых индикативных показателей; ПФ – оценка полноты финансирования.

ДИП = ∑ (фактические индикативные показатели / плановые индикативные показатели).

В случае если мероприятие имеет положительный эффект при снижении фактического показателя и приближении его к плановому, то ДИП = (плановые индикативные показатели) / (фактические индикативные показатели).

ПФ = (фактическое использование общественных средств) / (плановое использование общественных средств).

При значении О > 1 наблюдается очень высокая эффективность использования расходов (превышение целевого значения), О = 1 – высокая эффективность использования расходов (целевое значение достигнуто); О < 1 – низкая эффективность использования расходов (не достигнуто целевое значение).

Оценка эффективности будет тем выше, чем выше уровень достижения индикативных показателей и меньше уровень использования общественных средств.

Российская практика использует методы экономического анализа, которые не делают акцент на специфике проверяемой сферы. Экономический анализ представляет собой один из важнейших способов контроля, заключающийся в выявлении влияния различных факторов. В результате проведения финансового анализа определяют эффективность использования государственных средств. Результаты анализа оформляются в виде таблиц, графиков, формул, текстовых описаний, сопровождаются рекомендациями, разработками. При проведении такого анализа необходимо учитывать основные принципы, в соответствии с которыми производится финансирование государственных расходов (в том числе и при выделении средств на реализацию целевых программ).

В этом случае для проведения аудита эффективности использования государственных средств могут быть применены методы, используемые для оценки инвестиционных проектов. В ка-

99

честве показателя эффективности может использоваться совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ, который достигается за счет проведения структурных изменений в экономике. При этом государственные расходы могут рассматриваться как долгосрочные инвестиции95.

Основным недостатком предлагаемой методики может стать ограниченность использования, поскольку реализация отдельных программ государства может не предполагать получение прироста доходов общественных фондов, например, программы социальной направленности. Однако если рассматривать отдельные положения их реализации, то прирост доходов общественных фондов также вероятен, а следовательно, можно будет использовать данные методы и в этих случаях.

Хотя многие процедуры аудита эффективности могут быть заимствованы из аудита правильности, в целом разработка его методологии представляется гораздо более сложной задачей. Прежде всего это касается выбора и формирования критериев оценки эффективности для сектора государственного управления, к которому неприменимы или малоприменимы понятные и универсальные критерии и показатели предпринимательской деятельности (рентабельность, прибыль, капитализация и др.).

Особенность долгосрочных вложений государственных средств состоит в том, что государственные расходы могут производиться в одном периоде времени, а прирост доходов общественных фондов получают в другом. Один из методов дисконтирования, который может применяться в расчетах экономической эффективности вложений и использования государственных средств – это метод чистой дисконтированной стоимости (ЧДС).

Дисконтированная стоимость ожидаемого годового дохода (денежного притока) находится от вложений государственных средств (инвестиций) и из него вычитается величина первоначальных расходов на проект. Получается, что эффективность по

95Демидов А. Вопросы повышения эффективности и результативности государственного управления // Бюджет. 2010. № 3. С. 34–39.

100