Эффективность использования общественных фондов социально-экономиче

какой-то государственной программе или законопроекту можно рассчитать как эффект от обычного инвестиционного проекта по формуле

t 1 1 i t

где K0 – сумма первоначальных государственных средств в базисном периоде; D – будущий совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ в годы от 1 до n.

Величины D1, D2, Dn представляют собой совокупный соци- ально-экономический эффект от реализации государственных программ, рассчитанный или полученный по годам. Величина дохода определяется как совокупный социально-экономический эффект от реализации государственных программ (прирост поступлений в общественный фонд). Таким образом, измерение ЧДС основывается на разнице между оттоком и поступлением средств. В качестве прироста дохода может рассматриваться и прирост доходов хозяйствующих субъектов.

При оценке эффективности различных вариантов вложений по величине чистого дифференцированного возврата вложений в конце срока реализации программ и использовании средств общественных фондов (по сумме ЧДС или приведенного аннуитета) можно использовать формулу

n Et Kt 1 i t , t 0

где Еt – прирост доходов в конце периода t; Kt – первоначальное вложение государственных средств в затраты капитала в конце периода t; i – уровень инфляции; t – период, число лет (t = 0, 1, 2, 3, ...); п – срок инвестиционного проекта.

101

Расчеты итоговой суммы ЧДС ведут в следующей последовательности:

1.Первоначально рассчитывают сумму ежегодного прироста государственных доходов.

2.Полученную сумму разницы умножают на соответствующий коэффициент дисконтирования.

3.Результаты складывают и из итога вычитают сумму первоначальных вложений государственных средств. Получают итоговую сумму ЧДС.

4.Для определения итоговой величины дохода от реализации проекта государственных вложений сумму ЧДС в конце срока реализации государственной программы вложений государственных средств умножают на коэффициент капитализации, исчисляемый по формуле

где γ – коэффициент капитализации; i – уровень инфляции; t – срок реализации государственной программы.

Полученная положительная сумма возврата свидетельствует о степени эффективности вложенных государственных средств.

Упрощенно величина аннуитета (А) может быть вычислена как произведение расчетной суммы чистого возврата государственных средств на коэффициент капитализации γ по формуле

n

A Et Kt K0.

t 0

Чем выше ставка дисконтирования, тем в большей степени она отражает фактор времени: более отдаленные потоки прироста государственных доходов оказывают все меньшее влияние на приведенную, современную величину совокупных доходов государства. Таким образом, при различных ставках дисконтирования один и тот же проект может иметь приведенную стоимость и большую, и меньшую, чем та, которую государство рассматри-

102

вает как необходимую для того, чтобы принять решение о целесообразности реализации государственных программ.

Наряду c расчетом чистой дисконтируемой стоимости можно обозначить еще один метод, более легкий в расчетах, чем вышеописанный, – простой оценочный метод96.

При расчете показателей, используемых в простых оценочных методах, производимые государственные расходы и прирост доходов общественного фонда оцениваются без учета фактора времени, только по их абсолютной величине. Недостатками таких расчетов будет невозможность соотнесения доходов и расходов, которые вызвали прирост доходов. Метод расчета коэффициента использования государственных средств не предполагает дисконтирования показателей дохода. Коэффициент эффективности определяется в процентах делением прироста доходов общественных фондов на среднюю величину расходов. Среднюю величину использования государственных средств определяют делением исходной суммы вложений на два. Расчет коэффициента может быть произведен по формуле

где КЭИ(ARR) – коэффициент эффективности использования государственных средств; Nр – совокупный социально-экономичес- кий эффект от реализации государственных программ (прирост доходов общественных фондов); K0 – государственные расходы; Ос – стоимость объекта вложений на конец периода.

Наряду с приведенными выше формализованными методами оценки эффективности использования государственных средств могут применяться и неформализованные методы, причем эффективность их использования будет зависеть от квалификации аудитора, который проводит оценку эффективности.

96 Васильева М.В. Финансовый контроль и аудит в государственном сек-

торе // Финансы и кредит. 2009. № 18 (354). С. 5–15.

103

Применение аудита эффективности в сфере бюджетного процесса в настоящее время лучше всего осуществляется в виде проверки эффективности использования общественных средств, выделяемых на реализацию целевых программ разного уровня, т.е. это та часть общественных расходов, которая изначально предназначена для решения тех или иных народно-хозяйственных задач. Иначе говоря, использование общественных средств предполагает получение определенных социально-экономических результатов в соответствии с поставленными целями программы97.

Несмотря на совершенствование системы оценки, эксперты выделяют ряд проблем, присущих традиционному финансовому контролю на всех уровнях. Традиционные проверки использования общественных средств, направленные на выполнение государственных программ, позволяют определить лишь своевременность и полноту финансирования программных мероприятий, законность и целевое использование общественных средств. Однако они не дают ответа на вопрос, насколько достигнутые результаты реализации программы решают поставленные в ней цели или какой социально-экономический эффект получен от выполнения данной государственной программы, на реализацию которой израсходованы государственные средства. Такую оценку результатов выполнения государственных программ призван давать аудит эффективности, однако его применение для оценки эффективности использования общественных средств в настоящее время обусловлено рядом недостатков существующей методологии формирования и исполнения этих программ98.

Несмотря на реализуемые в последнее время меры по эффективному использованию государственных средств через реализацию программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требовани-

97Федотова Г.В. Методика аудита эффективности бюджетных расходов //

Финансы и кредит. 2009. № 14 (350). С.15–26.

98Васильева М.В. Оценка эффективности использования государственных средств [Электронный ресурс]. URL: oductivity_of_public_funds.shtml?printversion

104

ям программно-целевого метода планирования. Цели и ожидаемые результаты многих государственных программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения (особенно это касается муниципальных программ).

Отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка общественных и необщественных источников) и не соблюдаются общественные ограничения (соответственно предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам). В результате средства, выделяемые на большинство программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – объем средств постоянно подвергается изменениям. Тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ, а также низкий уровень ответственности за их достижение.

Анализ части программ, направленных на решение ряда актуальных социально-экономических проблем общества, показывает, что оценка эффективности использования средств, затраченных на их выполнение, затруднена прежде всего из-за отсутствия четких формулировок поставленных целей и количественно измеримых показателей, характеризующих результаты выполнения этих программ.

3.3. Бюджетирование, ориентированное на результат как способ повышения эффективности управления общественными расходами

Устойчивое развитие государства зависит от эффективности общественной политики, обеспечивающей повышение результативности и эффективности общественных расходов и улучшение качества и доступности государственных услуг. При этом именно в процессе планирования и исполнения общественного фонда решается основная задача экономики – получение максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов, а рациональные

105

объемы и их соотношение являются действенным инструментом влияния на экономику, поскольку, формируя приоритеты и структуру общественных расходов, государство реализует выработанную политику социально-экономического развития.

Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу в развитии бюджетной системы и начало реализации бюджетной реформы: переход от управления затратами к управлению результатами. В Бюджетном кодексе РФ были заложены принципы мировой практики, которым следует большинство стран мира, в частности среднесрочное планирование и бюджетирование, ориентированное на результаты99.

Вроссийской практике управления общественными финансами реализация мероприятий по внедрению принципов управления по результатам бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) началась с издания Постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 № 249 «О мерах по повышению результативности общественных расходов».

Врезультате совершенствования организации бюджетного процесса и эффективности использования общественных средств

впрактику общественного планирования был введен метод бюджетирования, который ориентирован на результат (БОР) и связан с переходом от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, распространяемый на конечных бюджетополучателей и распорядителей средств. При этом в рамках

бюджетирования общественные ассигнования распределяются в зависимости от достижения конкретных общественно значимых

целей и в соответствии с приоритетами государственной политики, в том числе и в регионах100.

99Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управ-

ление. М.: ИНФРА-М, 2007. 167 с.

100Грачева Н.В., Гаврева И.В. Реализация программно-целевого планированиявинновационномуправлении// ВестникБрян. гос. ун-та. 2011. №3. С. 18–20.

106

В экономической литературе к основным принципам БОР относят:

наличие социальной, экономической, финансовой и производственной обоснованности расходов, включенных в общественный фонд;

планирование измеримых результатов;

система оценки эффективности и результативности;

мониторинг результатов деятельности.

БОР следует рассматривать как систему, которая основана на стратегическом планировании и распределении ограниченных общественныхресурсоввзависимостиотзаданныхприоритетов101.

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, можно представить как систему формирования и использования общественного фонда, которая отражает взаимосвязь между общественными расходами и достигнутыми результатами. При этом в рамках перехода бюджетного процесса от «управления общественными ресурсами» (затратами) к управлению «по результатам» основные акценты делаются на повышении ответственности и расширении самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров.

Важно отметить, что в рамках концепции «управления ресурсами» формирование общественного фонда осуществляется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой по статьям классификации Российской Федерации. В результате такой подход при соблюдении жестких общественных ограничений обеспечивает сбалансированность общественного фонда и выполнение общественных проектировок. Однако ожидаемые результаты общественных расходов не обосновываются, а управление общественным фондом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

101 Моттаева А.Б. Особенности реализации программно-целевых методов планирования государственных и муниципальных бюджетов // Науковедение: интернет-журнал. 2014. № 4. С. 33–39.

107

В свою очередь в рамках концепции «управления результатами» формирование общественного фонда осуществляется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Общественные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), а при их планировании особое внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках общественных программ. В то же время у администраторов общественных средств расширяется самостоятельность и ответственность, устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами общественных средств, проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов общественных средств ведется по достигнутым результатам. При этом реформирование бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориен-

тированного на результат, осуществляется по нескольким направлениям102.

1.Реформирование бюджетной классификации и общественного учета в Российской Федерации. В результате классифи-

кация в Российской Федерации была приближена к требованиям международных стандартов финансовой отчетности, а также введен план счетов бюджетного учета, основанный на методе начислений и обеспечивающий учет затрат по функциям и программам.

2.Выделение общественных фондов действующих и прини-

маемых обязательств. На практике при формировании общественного фонда расходные обязательства делятся на действующие

ипринимаемые.

102Мухина Е.Р. Теоретические аспекты бюджетирования как элемента

ресурсного обеспечения управленческого учета // Вестник Перм. университета.

Экономика. 2014. № 1. С. 66–69.

108

К действующим обязательствам, в частности, относятся:

трансферты населению, установленные нормативно-пра- вовыми актами РФ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;

обязательства, вытекающие из долгосрочных общественных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;

обязательства, вытекающие из договоров (соглашений),

втомчислемеждународных, действующихвпланируемыйпериод;

средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) общественного планирования в другие общественные фонды бюджетной системы Российской Федерации. К принимаемым обязательствам, согласно бюджетному законодательству в частности, относятся:

увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;

увеличение заработной платы, денежного довольствия;

досрочное погашение государственного (муниципального) долга;

предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);

увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых общественных программ;

109

новые общественные инвестиции;

предоставление общественных кредитов103.

Исходя из этого основным принципом общественного планирования становится гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики.

Конкретный состав общественных фондов действующих

ипринимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня.

3.Совершенствование среднесрочного финансового плани-

рования. Данное положение направлено на повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов общественных средств в рамках принятых общественных ограничений и соответствующих приоритетов государственной политики.

4.Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов общественного планирования. Это направление предполагает совершенствование бюджетного процесса в части включения в него процедуры оценки результативности общественных расходов, переход от сметного планирования

ифинансирования расходов к общественному планированию, ориентированному на достижение результатов.

5.Упорядочение процедур составления и рассмотрения об-

щественного фонда. Данное направление предполагает совершенствование стадий составления и рассмотрения общественного фонда в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного общественного планирования, ориентированного на результаты.

Заметим, что преимуществом метода бюджетирования, ориентированного на результат, является гибкий подход к распределению общественных ресурсов по функциям государства с учетом приоритетов экономической и общественной политики, а также

103 Весь Пермский край: материалы офиц. турист. сайта Пермского края. URL: http://www.visitperm.ru.

110