Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет»

А.А. Колдушко

МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)

Монография

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета

2015

3

ВВЕДЕНИЕ

Многолетние социологические опросы показывают, что доверие граждан к государственной службе утрачено. В связи с этим возврат доверия общества к органам государственной власти является важной задачей административной реформы. Одним из критериев оценки деятельности государственных служащих, сформулированным в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, является удовлетворенность граждан качеством государственных и муниципальных услуг. Однако до сих пор актуальным аргументом критического отношения граждан к руководству и аппарату государственной и муниципальной службы является недостаток нравственной составляющей их деятельности – внимания к человеку, его проблемам, формализм, недостаток ясных и понятных норм профессиональной этики. То и дело в СМИ появляется информация о фактах неэтичного поведения чиновников,

окоррупционных скандалах и т.п. Президент Российской Федерации В.В. Путин, выступая 23 февраля 2012 года с предвыборной речью на митинге в Лужниках, также обратил внимание на этические проблемы в сфере государственного управления: «Нам нужно победить и преодолеть большое количество проблем […]. Это несправедливость, мздоимство, хамство чиновников, это бедность и неравенство, в конце концов. Но я мечтаю

отом, чтобы каждый человек в нашей стране, и большой начальник и рядовой гражданин, жили по совести»1.

Основной проблемой регулирования этики государственной службы является то, что ее сложно, почти невозможно

1РИА Новости [Электронный ресурс]. URL:// http://ria.ru/vybor2012_putin/20120223/572995366.html#ixzz35rGLM4y0 (дата обращения: 27.03.2014).

4

измерить. Каким образом можно оценить, например, насколько мировоззрение государственного служащего соответствует этическим нормам и ценностям? Или насколько он совестлив? Как полагаем, государственная власть и ее органы могут регулировать лишь нормы служебного поведения государственных служащих, принимать меры для предотвращения антикоррупционного поведения и урегулирования конфликта интересов.

Государственная власть обратилась к проблемам этического регулирования государственной службы сравнительно недавно. За последнее десятилетие был принят ряд важных нормативных правовых актов, регулирующих служебное поведение государственных служащих: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», кодексы этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации.

В настоящее время нормативное регулирование этики государственной службы со стороны государства переместилось преимущественно в сферу противодействия коррупции и урегулирования конфликта интересов, а ценностная составляющая этики государственного управления отошла на второй план. Думается, что меры по предотвращению антикоррупционного поведения государственных служащих являются производными от этических нарушений в целом, и в первую очередь необходимо предпринимать меры по этическому регулированию государственной службы.

Предлагаемая монография позволяет устранить эти недостатки. Во-первых, она включает в себя теоретические аспекты этического регулирования государственной службы. Во-вторых, в работе изложены результаты исследования механизмов этического регулирования на примере государственной службы Пермского края на основе анализа глубинных неструктуриро-

5

ванных интервью с лицами, замещающими государственные должности Пермского края, и государственными служащими категории руководителей администрации губернатора Пермского края. Всего было проведено 6 интервью, которые проводились в течение 2013–2014 годов с министрами и заместителями министра правительства Пермского края, с руководителями департаментов, управлений и отделов администрации губернатора Пермского края. В-третьих, предлагаются меры, направленные на совершенствование механизмов этического регулирования государственной службы.

6

Глава 1 РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭТИЧЕСКИХ НОРМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ:

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

ИПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ

Кпроблеме регулирования этики государственной службы в России исследователи начали обращаться сравнительно недавно – в конце 1990-х – начале 2000-х годов. Первоначально постановка проблемы регулирования этики государственной службы, да и этики государственной службы в целом, велась

вкомплексных исследованиях, посвященных государственной службе, – в работах Г.В. Атаманчука, Е.В. Охотского, А.И. Турчинова и др.2 Отдельные аспекты этического регулирования государственной службы затрагивались также в работах, посвященных профессиональной этике и культуре делового поведения управленцев широкого профиля (В.К. Белолипецкий, Л.Г. Павлова, А.Я. Кибанов, Д.К. Захаров, В.Г. Коновалова, Н.Н. Шувалова)3, а также в рамках изучения административной этики4. Важное значение для исследования имели работы Н.Н. Шуваловой, А.И. Ионовой, С.Ю. Кабашова, А.Н. Кузнецова, А.Б. Оболон-

2Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Изд-во РАГС, 2002; Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М.: Изд-во МГИМО, 2008; Турчинов А.И. Управление государственной гражданской службой Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2009.

3Белолипецкий В.К., Павлова Л.Г. Этика и культура управления. М.; Ростов н/Д: МарТ, 2004; Кибанов А.Я., Захаров Д.К., Коновалова В.Г. Этика деловых отношений. М.: ИНФРА-М, 2004; Шувалова Н.Н. Этика деловых отношений. М., 2009.

4Административная этика / под общ. ред. В.Л. Романова. М.: Изд-во РАГС, 1999.

7

ского, Н.А. Омельченко, П.П. Степнова и др.5, посвященные этике государственной службы, ее проблемам, осмыслению современной ситуации. Большую ценность для исследования представляет также ряд работ, в которых анализируется зарубежный опыт регулирования этики государственного управления6. В настоящее время исследователи изучают отдельные аспекты регулирования этики государственной службы в России: правовые механизмы (работы П.А. Кабанова, С.Е. Чаннова, И.П. Чикиревой)7, нравственные регуляторы (работы Н.Н. Шу-

5Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Ростов н/Д: Феникс, 2006; Ионова А.И. Этика и культура государственного управления: учеб. пособие. М.: Изд-во РАГС, 2003; Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления: профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции. М.: Дело, 2009; Кузнецов А.М. Этика государственной и муниципальной службы. М.: Юрайт, 2013; Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии / Фонд «Либеральная миссия». М., 2011; Омельченко Н.А. Этика государственной и муниципальной службы. М.: Юрайт, 2014; Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих. М.: Изд-во РАГС, 2000.

6Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2001; Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. М.: Формула права, 2006; Ершова И.Б. Законодательное обеспечение противодействия коррупции на государственной службе. Зарубежный опыт управления административной этикой // Право и безопасность. 2008. № 3. С. 46–57; Зуева А.С. Анализ зарубежного опыта регулирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов // Мир политики и социологии. 2012. № 8. С. 69–73; Ирхин Ю.В. Возрастающая роль этических кодексов государственной службы в управ-

ленческих парадигмах и практиках: сравнительный анализ // Проблемный анализ игосударственно-управленческоепроектирование. 2011. № 6. С. 94–104; идр.

7 Кабанов П.А. Квалификационные требования к членам Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, не занимающим должности государственной (муниципальной) службы // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. №3. С. 25–33; Чаннов С.Е. Организация деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 5. С. 1–13; Чикирева И.П. Проблемы правового регулирования дисциплинарной ответственности и морального осуждения муниципальных служащих за нарушение обязанностей по соблюдению законодательства о противодействии коррупции// ВестникТюменскогогосударственногоуниверситета. 2013. №3. С. 131–137.

8

валовой, Н.А. Кокина, Ф.Н. Цихоцкого, А.А. Индарбаева и др.)8 и т.п. Однако, несмотря на широкий круг изучаемых аспектов проблем этики государственной службы, отсутствуют региональные исследования, посвященные механизмам регулирования этики государственной службы в субъектах РФ.

1.1. ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Этика как наука, объектом которой являются мораль и нравственность, складывалась исторически. На сегодняшний день существует множество определений «этики», общей характеристикой которых является определение этики в качестве философской науки, изучающей мораль. Большая советская энциклопедия определяет этику как философскую науку, объектом изучения которой является мораль, нравственность как форма общественного сознания, как одна из важнейших сторон жизнедеятельности человека, специфическое явление общественноисторической жизни. «Этика выясняет место морали в системе других общественных отношений, анализирует ее природу и внутреннюю структуру, изучает происхождение и историческое развитие нравственности, теоретически обосновывает ту или иную ее систему»9. Новая философская энциклопедия определяет этику как практическую философию, науку о морали (нравственно-

8 Шувалова Н.Н. Правовые и нравственные регуляторы служебного поведения государственных служащих // Право и управление. XXI век. 2008. № 1. С. 85–91; Она же. Управление нравственными отношениями в системе государственной службы: ориентация на успех // Право и управление. XXI век. 2013. № 2 (27). С. 41–48; Кокин Н.А., Цихоцкий Ф.Н., Индарбаев А.А. Регулирование этического поведения на государственной службе [Электронный ресурс]. URL: http://elibrary.ru/download/

70596139.htm#bookmark37 (дата обращения: 03.03.2014).

9 Большая советская энциклопедия. 1969–1978 [Электронный ресурс]. URL: http://slovari.yandex.ru/~%D0%BA%D0%BD%D0%B8%D0%B3%D0%B8/%D0%91% D0%A1%D0%AD/%D0%AD%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B0/ (дата обращения: 28.02.2014).

9

сти)10. Сегодня под этикой в широком смысле слова понимают философскую науку, объектом изучения которой является мораль как особый феномен человеческого бытия, как форма общественного сознания и «осознания общественно необходимого типа поведения, реализуемая людьми в свободных действиях с опорой на личные убеждения и общественное мнение»11, как одна из важнейших сторон жизнедеятельности человека, специфическое явление общественной жизни, некое основание, из которого произрастают все остальные проявления культуры, духовной жизни людей; нормативную дисциплину, которая систематизирует и формулирует моральные требования, стихийно складывающиеся в нравственном сознании общества.

Иными словами, этика, применяя научные методы познания, раскрывает природу и обоснованность действий, признаваемых правильными, и вносит ясность и точность аргументов в характеристику огромногочислаявлений, образующих полеморали12.

Представляя собой совокупность принципов, норм и правил поведения, установленных в обществе или отдельной социальной группе, мораль включает в себя как область морального сознания, т.е. должное в виде системы идеалов, принципов, категорий, нравственных позиций, так и реальные нравственные отношения людей, т.е. сущее, проявляющее себя в формах конкретных поступков, реального индивидуального поведения и деятельности человека и его отношений с другими людьми.

В прикладном значении этики выделяется такое ее направление, как профессиональная этика. Для некоторых профессий (врач, учитель, следователь, ученый, журналист, государственный или муниципальный служащий и пр.) существуют специфические моральные обязанности, дополнительные моральные

10 Новая философская энциклопедия [Электронный ресурс]: в 4 т. / под ред.

В. С. Степина. М.: Мысль, 2001. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/1436/ %D0%AD%D0%A2%D0%98%D0%9A%D0%90 (датаобращения: 28.02.2014).

11Согомонов Ю.В. Моральный феномен: трудности определения // Что та-

кое мораль? М., 1988. С. 79.

12Подробнеесм.: Этика: энциклопед. словарь. М.: Гардарики, 2001. С. 573–583.

10