Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

Кроме того, важную роль призваны сыграть находящиеся сейчас в стадии формирования так называемые трибуналы для персонала госслужбы (Public Service Stuffing Tribunals),

по сути представляющие собой разновидность административных судов.

5. Санкции. За невыполнение требований Кодекса на государственного служащего может быть наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения с государственной службы.

Во Франции основной упор сделан на создание органов, обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих. Этими органами стали Центральный департамент по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике. В Великобритании еще в 1855 году была создана в соответствии с королевским указом Комиссия по государственной службе, которая работает до сих пор. Более полувека назад сложилась процедура этического контроля и в парламенте Великобритании. Каждая его палата имеет свое руководство – «Постоянные правила», которые определяют этические аспекты деятельности парламентариев. В настоящее время выработано и действует более 400 правил, охватывающих все стороны парламентской деятельности. В палате общин парламента Великобритании учреждена должность парламентского уполномоченного по стандартам поведения. С 1994 года действует специальный Комитет по стандартам в публичной сфере, к созданию которого подтолкнули результаты опроса общественного мнения, показавшего, что за десятилетний период оценка общественностью членов парламента упала почти на 20 %. Полномочия Комитета достаточно широки. Он может обязать депутата извиниться перед палатой общин за нарушение требований этики или рекомендовать палате общин на время отстранить депутата от участия в работе

51

палаты (а так как в это время его округ в парламенте не представлен, он не получает жалованья и даже не может войти в здание парламента). В Японии реализацию принятого в 2000 году закона «Об этике государственных служащих», а также утвержденных правительственным указом этических правил государственного служащего и норм административных наказаний за их нарушение призвана обеспечивать созданная для этого Комиссия по этике государственных служащих, имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильности деятельности. В Германии функция контроля над чиновничеством обеспечивается системой специальных административных судов, где граждане могут обжаловать нарушения органами публичной власти их прав и законных интересов. Такие суды действуют на трех уровнях: первой инстанции, земельном и федеральном. Их задача – защита граждан от произвола чиновников71.

Таким образом, международный опыт регулирования этики служебного поведения показывает, что существуют нормативные модели, различающиеся степенью закрепления этических норм в законодательстве. Наиболее распространенной моделью является кодификационная, которая получила свое наиболее полное развитие в США и Канаде. Кодекс с точки зрения права представляет собой уникальный норма- тивно-правовой акт: в нем переплетаются правовые и этические нормы, облеченные в форму документа, обязательного

кисполнению. Практика закрепления моральных требований

кчиновникам в правовых актах продиктована, как думается, прежде всего необходимостью оснастить их действенными механизмами в виде более строгой регламентации и санкций. Дисциплинарная, административная и даже уголовная ответственность за нарушение требований к служебному поведе-

71 Шувалова Н.Н. Управление нравственными отношениями… С. 43.

52

нию должностных лиц органов управления и служащих – широко распространенная сегодня юридическая практика, подтвержденная законами ряда стран.

В ряде европейских стран (Германия, Франция) специальной кодификации этических норм нет. Однако анализ многолетнего опыта, накопленного разными странами, показывает, что ни один этический кодекс, даже облеченный в правовой акт, не будет действенным, если он не обеспечен соответствующими механизмами контроля их исполнения. Контроль составляет неотъемлемую функцию государства, а его реализация требует создания специальных структур на всех уровнях государственной власти, поэтому создание институциональной инфраструктуры составляет второй, не менее важный элемент регулирования этических норм на государственной службе.

53

Глава 2 НОРМАТИВНАЯ И ЭМПИРИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИКИ

НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В ПЕРМСКОМ КРАЕ

2.1. НОРМАТИВНАЯ МОДЕЛЬ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИКИ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ПЕРМСКОГО КРАЯ

В рамках данного исследования под нормативной моделью понимается процесс регулирования этики служебного поведения нормативным образом, т.е. нормативными правовыми актами, а также институциональными механизмами контроля, закрепленными в правовом поле.

Начало формированию нормативной модели регулирования этики служебного поведения государственных служащих было положено Концепцией реформирования системы государственной службы РФ, подписанной Президентом РФ 15 августа 2001 года, где в числе важнейших принципов государственной службы назван принцип этичности поведения государственного служащего, а одно из важнейших условий укрепления взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества – «соблюдение государственными служащими норм и правил поведения»72.

Положения Концепции и Указа Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» получили свое

72 Концепция реформирования системы государственной службы РФ: утв. Президентом РФ 15 августа 2001 г. [Электронный ресурс]. URL: http://baza-

zakonov.ru/doc/?ID=52360 (дата обращения: 03.03.2014).

54

отражение в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», в котором определен ряд этических требований к гражданским служащим: исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности; осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа; не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям игражданам; не совершать действия, связанные с влиянием какихлибо личных, имущественных (финансовых) ииных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность вобращении с гражданами; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию; недопускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации73.

73 О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

55

Несмотря на это, в целом комплекс нравственных аспектов государственного служащего не нашел в Законе должного отражения и правового закрепления. Само понятие «этика государственного служащего» в тексте Закона отсутствует, речь идет лишь о служебном поведении государственных служащих.

Подзаконные акты детализируют закрепленные в статье Закона требования. Так, Указом Президента РФ от 12.08.2002 №885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих74. Целесообразно отметить цели соблюдения таких принципов: повышение доверия общества к государственным институтам; обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов РФ должностных обязанностей; исключение злоупотреблений на федеральной государственной службе и государственной гражданской службе субъектов РФ. Принципы, закрепленные Указом Президента РФ №885, представляют собой основы поведения государственных служащих, как федеральных, так и гражданских служащих субъектов РФ, которыми им надлежит руководствоваться приисполнениидолжностных обязанностей.

Указ имеет ряд общих черт с подобными документами ряда зарубежных стран, поскольку правовые и этические нормы регулирования поведения государственных служащих достаточно близки по своей сути. Причем некоторые положения, особенно антикоррупционного характера, прописаны даже более подробно, чем в зарубежных документах. В их основе лежат такие общепринятые принципы служебного поведения государственных служащих, как добросовестное выполнение ими служебных обязанностей; признание того, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государ-

74 Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (ред. от 16.07.2009). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

56

ственных служащих; исключение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; принятие предусмотренных законодательством РФ мер по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов; противодействие коррупции, включая уведомление представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и др. Как отмечает Ю.В. Ирхин, Указ Президента РФ № 885 является логичным синтезом международной и национальной (российской) этикоправовой мысли75.

В органах исполнительной государственной власти Пермского края в рамках реализации Указа Президента № 885 стали появляться соответствующие нормативные акты, регламентирующие правила служебного поведения76.

Дальнейшее совершенствование законодательства в сфере регулирования этики государственных служащих было реализовано в подготовке специального этического кодекса. Решение о его разработке было принято 28 апреля 2010 г. Проект «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» был разработан департаментом государственной службы Министерства здравоохранения исоциального развития Российской Федерации (22 июня 2010 г.). Проект был рассмотрен 8 июня 2010 г. на общественных слуша-

75Ирхин Ю.В. Указ. соч. С. 102.

76См., например: Об утверждении Положения о правилах служебного поведения государственных гражданских служащих Министерства: приказ Министерства здравоохранения Пермского края от 18 июня 2009 г. № СЭД-34-01-06-90/239 (ред. от 11.10.2010); Об утверждении Правил служебного поведения государственных гражданских служащих Рособразования: приказ Федерального агентства по образованию от 14 ноября 2008 г. № 1587. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

57

ниях в РАГС при Президенте РФ. Во время доработки в название кодекса и его содержательную часть было вставлено важное понятие «и муниципальных» служащих, т.е. кодекс распространил свою силу и на деятельность многочисленного отряда муниципальных чиновников. Кроме того, был добавлен запрет на курение в рабочих местах. Основой для разработки Типового кодекса77 стали положения Конституции РФ, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), Модельного кодекса поведения для государственных служащих, Модельного закона «Об основах муниципальной службы» (принят на 19-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств (Постановление от 26 марта 2002 г. № 19-10)), федеральных законов «О противодействии коррупции», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации»78, других федеральных законов, содержащих ограничения, запреты и обязанности для государственных служащих РФ и муниципальных служащих, Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и иных нормативных правовых актов РФ.

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные гражданские служащие независимо от замещаемой ими должности.

77Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: одобр. решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

78Нечаева Т.В., КирилинА.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). Доступизсправ.-правовойсистемы«КонсультантПлюс».

58

Целями Типового кодекса являются установление этических норм и правил служебного поведения государственных гражданских служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению их авторитета, доверия граждан к государственным органам и обеспечение единых норм поведения государственных и муниципальных служащих, повышение эффективности выполнения служащими своих должностных обязанностей79.

Типовой кодекс включает в себя также положения о том, что он служит основой для формирования должной морали в сфере государственной гражданской службы, уважительного отношения к государственной гражданской службе в общественном сознании, а также выступает как институт общественного сознания и нравственности служащих, их самоконтроля. Знание и соблюдение государственными гражданскими служащими положений Типового кодекса являются одними из критериев оценки качества их профессиональной деятельности и служебного поведения.

ВТиповой кодекс входят следующие основные принципы

иправила служебного поведения государственных гражданских служащих:

а) исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов и органов местного самоуправления;

б) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл

исодержание деятельности как государственных органов и органов местного самоуправления, так и государственных (муниципальных) служащих;

в) осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа и органа местного самоуправления;

79 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих…

59

г) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

д) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

е) уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы либо органы местного самоуправления обо всех случаях обращения к государственному (муниципальному) служащему каких-либо лиц в целях склоненияксовершениюкоррупционныхправонарушений;

ж) соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы;

з) соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений;

и) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

к) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

л) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

м) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении государственным (муниципальным) служащим должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа либо органа местного самоуправления;

60