Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

4)информационные механизмы (мониторинг, исследование общественного мнения, «открытость» государственной службы для СМИ и населения);

5)совершенствование механизмов подбора кадров государственных служащих.

Развитие организационных механизмов, в первую очередь,

требует создания системы органов власти, выполняющих функции управления нравственным развитием государственных служащих в рамках возложенных на них полномочий, а также системы общественных организаций с правом влиять на эти процессы в пределах, определенных законодательством.

В настоящее время в государственных органах Российской Федерации не создано единого государственного учреждения, которое бы занималось этическим регулированием государственной службы. На наш взгляд, в этой связи следует обратить внимание на опыт США, где создан специальный орган, наделенный правом разрабатывать этические правила для отдельных отраслей с учетом их специфики и др. – Служба прави-

тельственной этики (Office of Government Ethics)140. Именно это ведомство играло важную роль при подготовке кодекса поведения государственных служащих, а в настоящее время осуществляет подготовку программ этического обучения, проводит наблюдение и мониторинг.

Начало процессу служебного контроля над этикой государственной службы было положено формированием структурных подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также созданием комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов141. В работу подразделений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупци-

140Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства… С. 128.

141О необходимости реформирования правовых основ комиссии см. подразд. 3.1 данной монографии.

101

онных и иных правонарушений следует включить функцию социального аудита. Социальный аудит – одна из форм внедрения в практику этических требований. Он предназначен для проверки и подготовки информации о том, в какой степени действия государственного органа соответствуют ожиданиям общества. Социальный аудит может быть использован и для внутреннего контроля за степенью этичности поведения и действия кадрового корпуса, за выполнением требований кодекса этики. С его помощью можно осуществлять проверку и информировать общественность о том, в какой степени деятельность государственных служащих соответствует социальным ожиданиям и этическим стандартам.

Гражданский (общественный) контроль в условиях становления гражданского общества и правового государства в России, как полагаем, должен стать наиболее важной составной частью организационных механизмов.

Анализ глубинных неструктурированных интервью, приведенных в главе 2, показал, что регулирование этики государственной службы происходит преимущественно в неформальном поле. Почему так происходит? Потому что нет системы взаимодействия государственных органов и гражданского общества. Для того чтобы перевести это регулирование в формальную сферу, как раз и необходим общественный контроль. К примеру, граждане, в отношении которых было допущено некорректное поведение со стороны государственных служащих, редко обращаются с жалобами, а ведь именно фиксация факта нарушения этики ведет, в конечном счете, к привлечению государственного служащего к ответственности. В данной связи необходимо наладить каналы информирования населения о необходимости письменного обращения с жалобой в случае обнаружения фактов некорректного поведения со стороны государственного служащего.

Одной из форм гражданского этического контроля могут стать также общественные комиссии по этике – институты гра-

102

жданского общества, которые рассматривают поступающие к ним вопросы, связанные с нарушениями этики государственных служащих. Главное условие существования таких комиссий – полная независимость от государства и безупречные нравственные качества каждого из их членов. Такие комиссии должны иметь, как минимум, право инициативы возбуждения служебной проверки в государственных органах или органах местного самоуправления. В настоящее время часть таких функций выполняет аппарат уполномоченного по правам человека в Пермском крае, но эта структура, во-первых, не является независимой, вовторых, рассматривает нарушения любых прав человека, что не дает возможности сосредоточиться на проблемах этики государственной службы.

Другим вариантом участия гражданского общества в регулировании этики может стать система административной юстиции, существующая в Германии142. Система административных судов может стать реальным блокиратором возможных злоупотреблений со стороны государственных служащих. Административные суды могут стать местом эффективного обжалования действий государственных служащих, поскольку изначально административный суд – это орган, в котором гражданин изначально равноправен с государством, с другой стороны, и государственный служащий, осознавая, что его действия могут быть эффективно обжалованы, изначально иначе подходит к вопросу.

Образовательные механизмы также являются обязатель-

ным условием улучшения этического регулирования на государственной службе.

Профессионализм как высший уровень квалификационных, нравственно-личностных изменений гражданского служащего формируется в процессе его профессионального развития, обеспечивающего качественно новый, более высокий уровень решения сложных профессиональных задач в постоянно изменяющих-

142 Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 274.

103

ся условиях. Одной из важнейших составляющих профессионального развития государственных служащих является этическое образование, обеспечивающее необходимый уровень знаний

вобласти профессиональной этики и делового этикета, умений

виспользовании этих знаний в процессе профессиональной деятельности и навыков должного служебного поведения.

Одной из форм обучения этичному поведению руководителей и рядовых сотрудников является «встраивание» предмета этики и этикета деловых отношений в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Как полагаем, было бы уместным использование

собой своеобразные этические модули, включенные в общую программу подготовки сотрудников.

При обучении государственных служащих необходимо включить в программу и этическое обучение, при этом формы могут быть разнообразными: видеоматериалы с последующим обсуждением, ролевые игры, реальные факты из СМИ, обсуждение нравственных проблем в форме конкуренции, семинара и др. Для государственных служащих необходимо предусмотреть организацию обучения нормам делового общения как личного, так и общения по телефону и электронной почте. Особенно важно провести такое обучение для тех, кто представляет «лицо» государственного органа, работает с представителями органов местного самоуправления, общественными организациями, гражданами.

Важным обучающим инструментом может стать подготовка методических пособий по этике государственной службы с указанием порядка реагирования, примеров неэтичного поведения, различных памяток и др.

Мотивационные (финансово-экономические) механизмы

предполагают совершенствование системы поощрений и наказаний государственных служащих за добросовестное или недоб-

104

росовестное выполнение ими должностных обязанностей, необходимой для профилактики нарушений норм и принципов должной морали.

Информационные механизмы управления нравственным развитием государственных служащих Российской Федерации создают условия для проведения регулярного мониторинга за нравственным состоянием госслужащих, его оценки через исследование общественного мнения и повышения «открытости» государственных структур.

В настоящее время Интернет изобилует разнообразными ресурсами, позволяющими пожаловаться на неправомерные действия государственных служащих, например, сайты «СтопХам»

(http: //stopham.su), «Чиновник» (http: //www.chinovnic.ru/), на ко-

торых аккумулируется огромное количество жалоб, однако в силу того, что эта информация не является официальной, формальные процедуры по проверке указанных фактов не проводятся.

Задачу выявления этических нарушений может решить служба горячей линии по вопросам этических нарушений, а также возможность сообщать об этических нарушениях посредством Интернета через официальные сайты государственных учреждений. В настоящее время при администрации губернатора Пермского края работает телефон горячей линии по противодействию коррупции. Как полагаем, расширение тематики горячей линии до нарушений государственных служащих в сфере этики и возможного конфликта интересов стало бы эффективным инструментом сбора, анализа информации и оперативного реагирования для принятия мер.

Важным инструментом в обеспечении гласности нарушений этики государственными служащими может стать подготовка памятки гражданам, содержащей алгоритм действий в случае некорректного поведения вотношенииих государственного служащего.

Задача обеспечения открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства впервые была названа одной из приоритетных в Федераль-

105

ной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» еще в 2003 году. На современном этапе большей прозрачности, «открытости» деятельности государственных структур будет способствовать дальнейшее развитие проекта «Электронноеправительство».

До недавнего времени государственная служба Пермского края была образцом «открытости»: от обязанности ведения блогов руководителями до демонтажа дверей в кабинеты государственных служащих. К сожалению, с приходом нового губернатора государственные органы стали более «закрытыми», консервативными. Как полагаем, ведение блогов, в которых государственные служащие сообщали о проделанной работе, было неплохой возможностью быть в курсе деятельности министерств, агентств, департаментов.

Совершенствование механизмов подбора и оценки кадров государственных служащих. Во-первых, процесс подбора государственных гражданских служащих должен стать максимально открытым и независимым. Для этого необходимо сделать публичными конкурсные процедуры, создать независимый кадровый орган или расширить состав конкурсной комиссии за счет привлечения независимых членов. Во-вторых, следует применять при отборе кандидатов на должность государственных служащих тестирование, экзамены, собеседование, включающие в себя этические вопросы, а также необходимо получить согласие кандидатов на обучение этике в процессе работы в государственных органах.

При оценке квалификации работника уровень его этической грамотности может выявляться по результатам тестирования на основе самооценки уровня его этичности и представлений о тех требований, которые необходимы для исполнения данной должности.

В планируемое развитие карьеры сотрудника должно включаться обучение этике и оценка результатов повышения профессионализма по эффективности данного обучения (на ос-

106

новании примеров этических нарушений в практической деятельности).

Большое значение при подборе кандидатов следует уделять различным методам оценки нравственной составляющей государственного служащего.

Необходимо использовать как формальные, или формализованные методы (изучение биографии и документов, тестирование, анкетирование, личностный опросник) и неформальные, или неформализованные (собеседование, интервью, наблюдение и самонаблюдение, групповая дискуссия). В частности, в странах Запада хорошо зарекомендовали себя так называемые тесты «честности», общая идея которых состоит в том, что путем перефразирования и повторов в разных вариациях задаются одинаковые вопросы. Особенностью применения этих тестов является то, что они составляют сведения конфиденциального характера и нигде не публикуются. Как отмечает Н.Н. Шувалова, этот метод оказался достаточно эффективным инструментом прогноза личностных качеств работников: после введения тестирования кандидатов «на честность» существенно уменьшилось число увольнений за кражи, применение наркотиков, агрессивное поведение на работе, уменьшилась текучесть кадров143.

Для оценки и составления отчета о реализации этических программ органов государственной власти может быть использована методика проведения социальных ревизий, используемых в бизнесе, цель которой – поддержание высокого уровня социальной ответственности органов государственной власти и каждого государственного служащего. Результатом проведения социальной ревизии может стать система предложений, направленных на улучшение морального климата и «моральной респектабельности» организации, внесение корректив в практику ее деятельности144.

143Шувалова Н.Н. Служебное поведение… С. 315.

144Подробнее о методе см.: Кибанов А.Я., Захаров Д.К., Коновалова В.Г.

Указ. соч. С. 55–56.

107

Как видим, институциональные механизмы регулирования этики государственных служащих представляют собой систему, охватывающую почти все конструктивные элементы государственного управления: от профессиональных качеств до механизмов подбора государственных служащих.

Таким образом, регулирование этики государственной службы – сложный, многомерный процесс, нуждающийся в реформировании. На государственной службе необходимо создать функционирующую этическую инфраструктуру. Безусловно, в совершенствовании нуждается нормативно-правовая база этики государственной службы: необходимо заполнить правовые лакуны, касающиеся статуса кодексов этики, деятельности комиссий, уточнив их полномочия и состав. Вместе с тем требуются серьезные институциональные изменения: организационного характера (меры по обеспечению общественного контроля); меры по обучению этике государственных гражданских служащих; мотивационные механизмы; информационные механизмы, обеспечивающие регулярное наблюдение за состоянием этики государственной службы; изменение принципов подбора кадров государственных служащих, в основании которых в первую очередь лежат нравственные ценности: долга, служения государству, уважения личности и честности.

108

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Всовременных условиях, когда резко меняются критерии

исоциальная значимость нравственных оценок общественным мнением различных структур власти, государственных служащих, обеспокоенность общества в отношении стандартов поведения всех лиц, занимающих государственные должности, включая нормы и процедуры, регулирующие их управленческую деятельность, определенно возросла. Заметно увеличилось внимание средств массовой информации к теме нарушения гражданскими служащими норм служебного поведения. В настоящее время государственная власть предпринимает шаги по этизации гражданской службы как института общественного служения, преимущественно законодательным закреплением этических норм.

Однако проблема регулирования этики государственной службы является более глубокой: включает в себя не только правовые механизмы, механизмы государственного, общественного (гражданского) контроля, целый комплекс мер по выстраиванию «этической» инфраструктуры в целом.

Вмонографии были определены механизмы регулирования соблюдения этических норм в служебных отношениях в органах исполнительной государственной власти на примере Пермского края. С этой целью были изучены теоретические аспекты регулирования этических норм на государственной службе, систематизирован зарубежный опыт этического регулирования государственной службы, проанализирована нормативноправовая база по регулированию этических норм на государственной службе Пермского края, охарактеризованы основные проблемы регулирования соблюдения этических норм в служебных отношениях государственных гражданских служащих Пермского края, а также разработаны правовые и институциональные механизмы регулирования соблюдения этических норм

109

в служебных отношениях государственных гражданских служащих Пермского края.

Врезультате исследования были обнаружены лакуны в нор- мативно-правовой базе регулирования этики государственной службы, предложенывариантызаполненияуказанныхпробелов.

Анализ материалов глубинных неструктурированных интервью с лицами, замещающими государственные должности Пермского края и государственными служащими, материалов комиссий по соблюдению требований к служебному поведению

иурегулированию конфликта интересов дал возможность выявить формальные и неформальные этические нормы, существующие на государственной службе Пермского края, формальные

инеформальные механизмы регулирования этики служебного поведения, охарактеризовать общую картину регулирования этики государственной службы на примере Пермского края.

Врамках данного исследования были разработаны предложения по совершенствованию механизмов регулирования этики государственной службы, среди которых наиболее важная роль отводится механизмам общественного (гражданского) контроля, формированию «открытости» государственной власти. Большое внимание в исследовании уделяется комплексу мер по этическому обучению государственных служащих.

110