Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

служить надежным показателем нравственного здоровья государства и государственной службы в частности, действенным инструментом кадровой политики государства и полезным ориентиром икритерием в оценке моральных коллизий, возникающих в процессе деятельности государственного служащего, и его профес- сионально-нравственных качеств.

1.3. ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИЧЕСКИХ НОРМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: ПРАКТИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Проблема регулирования этики служебного поведения государственных служащих за рубежом решается в зависимости от традиций государственного управления конкретной страны и от ее культурной специфики. В основном суть этического регулирования за рубежом сводится к нормативным мерам, регламентирующим этические нормы для государственных гражданских служащих. О важности регламентации этических норм в государственной сфере, в первую очередь, свидетельствует факт обращения кэтой проблеме Организации Объединенных Наций: 12 декабря 1996 года был принят «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц»51, содержащий 11 принципов, которымидолжен руководствоваться государственный служащий.

В рамках нормативной составляющей представляется возможным выделить следующие модели регулирования этики служебного поведения на государственной службе, которые так или иначе регламентированы в законодательстве.

Модель «растворения». Во многих странах этические нормы и принципы закреплены в актах конституционного или законодательного уровня, «растворенные», например, в законах

51 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц

[Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_code_of_conduct.shtml (дата обращения: 24.02.2014).

31

о государственной службе. Так, в Германии основные этические ценности, провозглашаемые для государственных служащих, закреплены на конституционном уровне, а принципы соотношения прав и ответственности, а также механизмы их реализации включены в федеральный и земельные законы о государственной службе52. В законе, наряду с регламентацией правил государственной службы, запретами на получение денежных вознаграждений, подарков и других преимуществ указаны и этические правила и нормы. Так, в § 33 «Закона, регламентирующего статус, права гражданских служащих и должностных лиц в землях» указано, что «гражданские служащие и должностные лица служат всему народу, а не партии»53. На них возложены обязанности беспристрастно и справедливо служить на благо общественности.

В Ирландии в 1995 году принят Закон об этике в публичной сфере. В Японии в 2000 году был принят Закон об этике национальной государственной службы, а правительственным указом утверждены этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение.

Как отмечает И.Б. Ершова, в большинстве европейских стран, государствах – членах Британского Содружества законодательное регулирование этических аспектов деятельности государственных служащих применяется с большой осторожностью54. Во-первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления. Изначально разработка стандартов поведения государственных служащих имела целью указать чиновнику на проблемные, с точки зрения общественной морали,

52 См., например: Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern. (Закон, регламентирующий статус, права гражданских служащих и должностных лиц в землях) [Электронный ресурс]. URL:

http://www.gesetze-im-internet.de/beamtstg/index.html (дата обращения: 03.03.2014).

53Gesetz zur Regelung des Statusrechts…

54Ершова И.Б. Указ. соч. С. 49.

32

области государственного управления и помочь государственному служащему решать этические проблемы, возникающие в процессе исполнения им должностных обязанностей. Во-вторых, использование законодательства в управлении административной этикой сопряжено с существенными «техническими» проблемами. Механизм разработки и принятия законов во многих странах недостаточно гибок. Особенности законодательного процесса часто не позволяют оперативно реагировать, например, на изменение требований к государственной службе со стороны общества или на появление новых проблем, нуждающихся в регулировании. Кроме того, нормы законов носят общий характер и, следовательно, не могут учитывать специфику службы в различных органах государственнойвласти.

Законодательство также гарантирует соблюдение правил и стандартов поведения, так как по сравнению с нормативными актами, разрабатываемыми отдельными органами государственной власти, закон вводит единую систему правил и оставляет меньше возможностей для их произвольной трактовки. Как правило, в законодательстве большинства стран закрепляются базовые принципы поведения, тогда как подробные стандарты содержатся в подзаконных нормативных актах. Тем не менее, несмотря на отмеченные недостатки, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформыгосударственной службы.

«Кодификационная модель». В ряде стран были изданы законы, непосредственно посвященные этике государственной службы. Подобные законы не очень распространены, однако они заслуживают особого внимания, так как часто именно с издания закона об этике государственной службы начинались реформы управления административной этикой. Традиционно стандарты поведения государственных служащих содержатся в специальных нормативных актах, получивших общее название «кодексы поведения государственных служащих». В зависимости от страны кодексы поведения могут иметь различные назва-

33

ния: Этический кодекс, Стандарты поведения, Кодекс правильных практик и т.д. Такие кодексы приняты в большинстве стран Европы, США, государствах Британского Содружества и во многих других странах. Подобное закрепление стандартов поведения государственных служащих позволяет представить кодексы поведения как органичную часть законодательства о государственной службе и, в частности, установить связь между стандартами поведения и мерами дисциплинарной ответственности, наступающей за их нарушение.

Этические стандарты призваны: помогать государственным служащим, определять, какие моменты в их деятельности наиболее проблемные с этической точки зрения и, следовательно, требуют повышенного внимания; намечать способы решения этических проблем, возникающих в процессе повседневного исполнения служебных обязанностей; в целом способствовать формированию определенного стиля поведения государственного служащего, соответствующего ценностям и принципам государственной службы и ожиданиям общества.

Ярким примером государства с развитой этической инфраструктурой и законодательством в государственном секторе являются США. Первый этический кодекс в истории государственной службы США был принят в 1954 году генеральной ассамблеей Нью-Йорка, примеру которого вскоре последовали прочие штаты. В статье Е.Ю. Бочаровой «Особенности регулирования этики государственной службы в США» приводится внушительный список организаций, занимающихся вопросами государственной этики. Несомненно, впечатляют усилия таких организаций, как Американская ассоциация по вопросам госу-

дарственной службы (American societies for public administration)

и Международная городская/областная ассоциация менеджмен-

та (International City/County Management Association) по разра-

ботке и внедрению этических кодексов и повышению этических стандартов поведения служащих. Сюда же следует отнести деятельность различных профессиональных и исследовательских

34

институтов, направленную на изучение и разработку методов решения реальных этических проблем. В 1958 году был принят Кодекс поведения государственных служащих (Кодекс этики правительственной службы), положения которого позднее неоднократно уточнялись и дополнялись иными актами. В их числе Исполнительный приказ Президента США (1990 г.), которым утверждены «Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих США», обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978 г.) (Ethics in Government Act of 1978), Кодекс этического поведения членов Сената США (1977 г.), Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977 г.)55.

В соответствии с Актом об этике поведения государственных служащих США (1978 г.) каждый государственный служащий США должен:

♦«ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, партии или государственному департаменту;

♦защищать Конституцию, законы и постановления США

ивсех правительственных органов страны и никогда не участвовать в их нарушении или уклоняться от их выполнения;

♦выдавать полновесную дневную работу за полновесную дневную оплату, прилагать максимальные физические и умственные усилия для исполнения своих обязанностей;

♦стремиться найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения заданий;

♦никогда не дискриминировать несправедливо одних, предоставляя другим особые блага и привилегии за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей семьи никаких благ или преимуществ при обстоятельствах,

55 Пчелинцев С.В., Пчелинцев С.С. Некоторые вопросы этического регулирования в государственном управлении: нидерландский опыт обеспечения «добропорядочности» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009.

№ 1. С. 50.

35

которые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей;

♦не давать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое могло бы быть связано

собщественным долгом;

♦никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязанностей, как средства извлечения личной выгоды;

♦не быть вовлеченным ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с сознательным выполнением служебных обязанностей;

♦разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается;

♦придерживаться этих принципов, сознавая, что государственная служба – это доверие»56.

Очевидно, что кодекс носил лишь декларативный характер, и по сути был первым опытом регулирования этики государственной службы.

Как отмечают исследователи, в большинстве западных стран сформировался приблизительно одинаковый круг вопросов, регулируемых кодексами поведения. Самое значительное внимание традиционно уделяется возможным конфликтам интересов

в деятельности государственного служащего, т.е. ситуациям, в которых личный финансовый или иной интерес служащего или его зависимость от других граждан или организаций могут помешать должным образом исполнять должностные обязанности.

Одним из наиболее известных и часто цитируемых кодексов поведения являются действующие с 1993 года в США «Нормы этического поведения государственных служащих исполнительной ветви власти», которые кроме стандартов поведения государственных служащих содержит и иные правила, относящиеся к этике государственной службы: порядок декларации доходов, правила, от-

56 Цит. по: Василенко И.А. Указ. соч. С. 160–161.

36

носящиеся к злоупотреблению служебным положением и др. Они являются частью Закона об этике в органах государственной власти США (1978 г.)57. В его преамбуле говорится, что «государственная служба отождествляется с доверием общества. Каждый государственный служащий обязан перед правительством Соединенных Штатов и своими согражданами ставить верность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды. Для того чтобы каждый гражданин мог иметь полную уверенность

вдобросовестности Федерального правительства, каждый служащий обязан уважать и соблюдать принципы этического поведе-

ния»58. Вдокументе содержатся четырнадцать принципов этическогоповеденияфедеральных служащих США:

1.Государственная служба отождествляется с доверием общества, а это требует, чтобы служащие ставили соблюдение Конституции, законов и этических правил выше своих частных интересов.

2.Служащим возбраняется иметь финансовые интересы, которые мешали бы им добросовестно выполнять свои служебные обязанности.

3.Служащим возбраняется участвовать в финансовых операциях, используя при этом закрытую государственную информацию, или допускать незаконное использование такой информации в целях реализации каких-либо частных интересов.

4.Служащему возбраняется (за исключением случаев, когда это разрешено Кодексом этического поведения) требовать или получать какие-либо подарки или другие подношения, имеющие стоимость в денежном выражении, от любого лица или любой организации, добивающихся официального решения от учреждения,

вкотором работает этот служащий, имеющих деловые контакты

сэтим учреждением или осуществляющих деятельность, регули-

57Краткое содержание закона см.: Закон об этике в органах государственной власти США (1978 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.infousa.ru/government/ethics_act_rus.htm (дата обращения: 23.03.2014).

58Цит. по: Ирхин Ю.В. Указ. соч. С. 95.

37

руемую им, или имеющих интересы, реализация которых в значительной степени зависит от выполнения или невыполнения этим служащим своих служебных обязанностей.

5–8. Служащие должны честно выполнять свои служебные обязанности. Служащим возбраняется брать на себя какие-либо неправомочные обязательства или давать обещания, имеющие целью ограничить свободу действий правительства. Служащим возбраняется использовать пребывание на государственной службе для получения личной выгоды. Служащие обязаны действовать беспристрастно и не отдавать особых предпочтений ка- ким-либо частным организациям или лицам.

9.Служащие обязаны защищать и беречь федеральное имущество и использовать его только по назначению.

10.Служащим возбраняется заниматься своим трудоустройством на стороне, в том числе обращаться с просьбами или вести переговоры о своем трудоустройстве, если это вступает

впротиворечие с их официальными обязанностями на государственной службе.

11.Служащие обязаны сообщать компетентным органам о случаях нецелевого использования материальных ресурсов, мошенничестве, злоупотреблениях и коррупции.

12.Служащим предписывается добросовестно выполнять свои гражданские обязательства, в том числе финансовые, и особенно те, которые установлены законом, например, платить налоги на федеральном уровне, уровне штатов и на местном уровне.

13.Служащие обязаны выполнять все законы и правила, обеспечивающие равные возможности для всех американцев вне зависимости от их расовой принадлежности, цвета кожи, вероисповедания, пола, национального происхождения, возраста или наличия у них физических или умственных недостатков.

14.Служащие обязаны избегать любых действий, создающих видимость нарушения ими законов или этических норм, установленных в Кодексе этического поведения. Факт появления

вконкретных обстоятельствах видимости нарушения законов или

38

этого Кодекса должен устанавливаться с точки зрения разумного человека, которому известны соответствующие факты.

Документ также содержит приложение «Наставление по этике для служащих органов исполнительной ветви власти» (2000), где на нескольких десятках страниц даются соответствующие комментарии, приводятся типовые примеры использования этого кодекса в духе требований протестантской этики, а также перечислены законы, связанные с его применением (прежде всего о конфликте интересов).

Установившаяся в США концепция самой государственной службы предполагает безупречное, в том числе и с этической точки зрения, поведение государственных служащих сообразно конституционным принципам «власти как продолжения воли народа». Дополнив это фактом крайней политизированности государственной службы в США, мы получим логическое обоснование существования целой системы этического регулирования, включающей в себя многочисленные специализированные органы и ведомства, которые проводят превентивную политику, формируют отчеты, а также занимаются служебными расследованиями. По статистике, каждый третий город США располагает своим этическим кодексом и своей комиссией по этике либо органом, имеющим схожие функции, и в 33 % городов проводится регулярный контроль этического поведения государственных служащих59.

Американская «кодификационная» модель содержит очевидные плюсы и минусы. С одной стороны, кодификация существенно ограничивает произвол государственных органов при разработке стандартов поведения, это позволяет в короткий срок создать действенный свод правил. Вместе с тем, присоединяясь к мнению И.Б. Ершовой, отметим, что жесткие стандарты поведения стесняют инициативу государственных служащих и приучают их во всем опираться на правила, полностью лишают их

59 Кокин Н.А., Цихоцкий Ф.Н., Индарбаев А.А. Указ. соч.

39

самостоятельности. Кроме того, принятие детализированного этического кодекса требует одновременного создания развитой системы обучения и консультирования государственных служащих, так как столь подробный свод правил чрезвычайно сложен для восприятия. В связи с этим в США ежегодно расходуются значительные финансовые средства на создание специальных пособий, обучение и консультирование государственных служащих по этическим вопросам60.

Довольно ценным и важным является опыт регулирования этики поведения государственных служащих Канады, поскольку именно результаты его изучения были использованы при разработке проекта указа Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»61.

В настоящее время в Канаде действуют два основных кодекса поведения: Кодекс по регулированию конфликта интересов и трудоустройству после увольнения со службы для лиц, замещающих высшие государственные должности, и Кодекс ценностей и этики государственной службы.

Основной особенностью обоих канадских кодексов поведения является повышенное внимание к процедурам регулирования конфликта интересов. В кодексах в частности подробно описываются процедуры декларирования как политическими назначенцами, так и другими государственными служащими доходов, имущества и иных интересов, а также функции соответствующих органов-координаторов. Кодекс является частью трудового соглашения государственного служащего. В соответствии с требованиями законодательства Кодекс должен быть приложен к письму-предложению, которое подписывает каждый поступающий на государственную службу.

60Ершова И.Б. Указ. соч. С. 50.

61Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность / отв. ред. А.Г. Барабашев, С.В. Кабышев. М.: Формула права, 2006. С. 9.

40