Механизмы регулирования этики государственныхслужащих (на примере Пе

этично по отношению к гражданам, коллегам или еще чтото…»121. Респондент № 3 также не использует формальных санкций за нарушение этических норм: «я могу сказать, что у нас так выстроена иерархия, что я могу даже… мои подчиненные могут быть некорректны, я как руководитель могу быть некорректен. Есть губернатор… есть кому поправить нас… Если кто-то из сотрудников ведет себя не совсем адекватно и корректно, я там же прямо делаю какие-то замечания или наоборот перехватываю инициативу»122. По поводу наличия рассмотрения официальных жалоб респондент № 4 отмечал: «Жалобы бывали, даже письменные жалобы. Стараюсь разобраться, выслушать две стороны. Как правило, вины со стороны моих сотрудников не выявляется»123. Как видим, респонденты № 1–3 отрицают наличие формальных оснований для рассмотрения жалоб на подчиненных, а потому не используют формальных санкций в отношении этических нарушений государственных служащих, поскольку имеют большой опыт руководящей работы и не привыкли «выносить сор из избы». Объясняется отсутствие санкций следующим: «Санкции ко мне или к моим сотрудникам свидетельствуют о том, что нарушение неформальных правил этики… свидетельствует о том, что мы плохо работаем»124. Респондент № 4 использует формальные механизмы регулирования этики, однако факты нарушений этики в рамках служебной проверки не подтверждаются, что тоже косвенным образом говорит о преимущественно неформальном характере регулирования этики служебного поведения.

В процессе социологического исследования по социаль- но-профессиональным проблемам государственной гражданской службы РФ, проведенного учеными кафедры государственной службы и кадровой политики ИГСУП РАНХиГС при

121Архив автора. Интервью 2.

122Архив автора. Интервью 3.

123Архив автора. Интервью 4.

124Архив автора. Интервью 4.

91

Президенте РФ в 2012 году, участники исследования – госслужащие, оценивая остроту проблемы нравственности государственных гражданских служащих, высказались следующим образом: 30,3 % – очень остро, 41,3 % – не очень остро, 13,2 % – такой проблемы нет. Как видим, только треть государственных служащих считает проблему этики актуальной. В то же время более половины экспертов (56,7 %) высказались за то, что проблема этики является острой125. В глубинных интервью некоторые респонденты также отмечают негативную обстановку в сфере этики на государственной службе. Так, на вопрос «Можете охарактеризовать общую атмосферу с точки зрения этики на госслужбе?» респондент № 4 ответил: «Все плохо. Да, я Вам скажу, все плохо»126.

Таким образом, складывается парадоксальная ситуация: проблемы этики государственной службы респондентами не отрицаются, фиксируются, однако формальные механизмы ее регулирования не используются, поскольку регулирование этических норм служебного поведения происходит преимущественно в неформальном поле.

Подводя итоги, отметим следующее: на современном этапе работа по регулированию этики служебного поведения государственных гражданских служащих ведется как в плане совершенствования правовых норм – формирования нормативной базы в виде кодексов этики, так и создания институтов, контролирующих исполнение этих норм – комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Вместе с тем наблюдается смещение акцента работы комиссии в направлении противодействия коррупции, т.е. большее внимание комиссий уделяется возможному возникнове-

125Магомедов К.О. Проблема нравственности государственных гражданских служащих в социологическом измерении // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2013. № 8 (114). С. 110.

126Архив автора. Интервью 4.

92

нию конфликта интересов, а не регулированию этических норм. В ходе анализа глубинных неструктурированных интервью с государственными служащими выяснилось, что нормативное поле существует «само по себе», отдельно, тогда как практика регулирования этических норм осуществляется преимущественно неформальным способом. У респондентов отсутствует четкое понимание содержания понятия «этика государственной службы», которое сводится в основном к необходимости соблюдения норм служебного поведения. Важное значение на государственной службе имеет корпоративная солидарность и этические нормы, идущие от высшего руководства, зависящие от личного принятия этических норм и ценностей, а также от предшествующего опыта руководства.

93

Глава 3 ОСНОВНЫЕ МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)

Регулирование этики государственного управления за последнее десятилетие претерпело значительные изменения, выразившиеся в появлении каркаса этической инфраструктуры: был принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», стали активно приниматься кодексы этики государственного служащего, появились комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и т.д., однако о сложившейся системе этического регулирования говорить пока рано. Необходимо создать более развитый и сложный комплекс взаимосвязанных мер. Этическая инфраструктура государственной службы, элементы которой необходимо усовершенствовать, включает в себя как правовые, так и институциональные механизмы регулирования.

3.1. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Говоря о правовых механизмах регулирования этики государственной службы, исследователь оказывается в двойственной ситуации: с одной стороны, если нет регламентированных норм, то невозможно обеспечить их выполнение, с другой стороны, государственные служащие в интервью сообщают об излишней регламентации, которая почти полностью лишает госу-

94

дарственного служащего свободы действий. Так, в интервью респондент № 5 жаловалась: «Мы уже настолько зажаты в этих всех нормах, что иногда действительно хочется, чтобы дали просто спокойно просто работать»127. Такую же картину характеризует респондент № 6: «На каждый чих должно быть положение, статья закона либо еще что-то… нормативно-правовые акты какие-то местные… Если их нет, то их надо создавать»128. Тем более, что правовой характер нормы не всегда уместен в сфере морали, к которой и относится этика государственной службы. Несмотря на это, изменения, дополнения, уточнения нормативной составляющей регулирования этики служебного поведения, на наш взгляд, просто необходимы.

Исследователи, занимающиеся проблемой этического регулирования государственной службы, последние десятилетия писали о необходимости создания кодекса этики государственного служащего129. Такой документ появился в 2010 году, однако вместе с ним возникли вопросы, связанные с его правоприменением.

Прежде всего, отметим особенности этого Типового кодекса этики как документа:

1)в нем много эмоциональности и формул, не образующих норму права в строгом смысле этого слова («быть образцом»);

2)неясность правовой природы (является ли он нормативным правовым актом) и, как следствие, неопределенность относительно опубликования и возможности обжалования;

3)неопределенность правовых последствий нарушения. Рассмотрим в этой связи проблему применения такой

нормы Кодекса, как моральное осуждение. Типовой кодекс130

127Архив автора. Интервью 5.

128Архив автора. Интервью 6.

129См., например: Административная этика...; Белолипецкий В.К., Павлова Л.Г. Указ. соч.; Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства…; Охотский Е.В. Государственныйслужащий…

130Здесь и далее анализируются нормы Типового кодекса, поскольку кодексы этики, утвержденные учреждениями и ведомствами государственной службы Пермского края, повторяют нормы, закрепленные в Типовом кодексе.

95

предусматривает, что при нарушении его положений государственный служащий подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

Всвязи с этим юристы обоснованно поднимают вопрос

оюридическом статусе такой меры, как моральное осуждение131. Особое внимание следует обратить на то, что моральное осуждение влечет за собой негативные правовые последствия, так как в п. 29 Типового кодекса этики и служебного поведения указано, что соблюдение государственными служащими положений Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, атакже при наложении дисциплинарных взысканий132.

Таким образом, моральное осуждение как особый способ воздействия за нарушение государственным служащим положений Типового кодекса этики и служебного поведения порождает множество вопросов. Во-первых, каков правовой статус самого морального осуждения и нормативного акта, который его вводит? Во-вторых, какова форма вынесения морального осуждения (устная или письменная), можно ли его оспорить? В-третьих, может ли оценочная мера «моральное осуждение» стать правовой нормой?

Как полагаем, в Типовом кодексе этики и служебного по-

ведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих необходимо определить правовой статус морального осуждения, форму его вынесения (устную

131См., например: Чикирева И.П. Указ. соч. С. 134.

132Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: одобр. решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол№21). Доступизсправ.-правовойсистемы«КонсультантПлюс».

96

или письменную), пределы, срок действия, а также конкретизировать правовые последствия морального осуждения.

Однако в юридической науке существует подход, согласно которому этический кодекс не позиционируется как право.

Втаком случае все перечисленные недостатки перестают быть таковыми, но поднимается вопрос другого плана: если кодекс относится к сфере морали, то его юридическая сила не имеет значения и, соответственно, нет необходимости искать санкции.

Втаком случае нельзя ставить вопрос о юридической эффективности Кодекса. Учитывая специфику государственной службы в России, полагаем, что необходимо закрепить Кодекс как правовую норму.

Следующей мерой по усовершенствованию правовых механизмов этического регулирования государственной службы предполагается использование канадского опыта, где создано два разных кодекса: один для категории руководителей учреждений и более высоких рангов, другой для остального состава государственных служащих133. Думаем, что для Российской Федерации также необходимо создание отдельного кодекса этики для лиц, замещающих государственные должности. Это позволит полнее учесть и отразить специфику статуса и вытекающих из него «искушений» для разных этажей государственной службы.

Третьим шагом в совершенствовании правовых механизмов регулирования этики государственной службы должно стать внесение изменений в Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пермского края и урегулирования конфликта интересов134. Согласно последней редакции указа губернатора Пермского края от 24.08.2010 № 59 (ред. от 06.02.2014)

133Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства… С. 148.

134См.: О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пермского края и урегулированию конфликта интересов и о внесении изменений в отдельные указы губернатора Пермского края: указ губернатора Пермского края от 24 августа 2010 г. № 59 (ред. от 06.02.2014). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

97

одним из оснований созыва комиссии является несоблюдение гражданским служащим требований к служебному поведению

и(или) требований об урегулировании конфликта интересов (абзац третий в п. 15, а). По итогам рассмотрения вопроса комиссия должна принять одно из следующих решений:

а) установить, что гражданский служащий соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов;

б) установить, что гражданский служащий не соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов.

Во втором случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа края указать гражданскому служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению

и(или) требований об урегулировании конфликта интересов либо применить к гражданскому служащему конкретную меру ответственности135. Как видим, решение комиссии носит сугубо рекомендательный характер и не может являться санкцией в полном смысле слова. В данной ситуации ответственность за применяемые санкции полностью ложится на руководителя государственного органа. Как отмечает В.А. Федосенко, «теряется сам смысл данного положения, и финансирование, заложенное под данный нормативный акт, окажется практически бесполезным, как и сама организация комиссий»136. В этой связи необходимо внести в федеральное и региональное законодательство, регулирующее деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пермского края и урегулированию конфликта интересов, норму о санкциях за нарушения этики служебного поведения.

Следующий шаг в совершенствовании нормативного регулирования этики государственной службы заключается в измене-

135О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пермского края…

136Цит. по: Чаннов С.Е. Указ. соч.

98

нии состава комиссии. Согласно положению, не менее 25 % членов комиссии должны составлять представители научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной гражданской службой137. Остальные члены комиссии – представители государственных органов. Меры, которые необходимо принять в рамках указанного пункта положения, следующие:

во-первых, необходимо повысить процент представителей научных организаций и образовательных учреждений до 50 % с тем, чтобыповыситьобъективностьвынесениярешенийкомиссии;

во-вторых, необходимо прояснить статус представителей образовательных учреждений: ввести статус эксперта, уточнив его права, обязанности, ответственность;

в-третьих, обозначить критерии отбора экспертов по профессиональному уровню: сформулировать необходимые квалификационные требования (научная степень, стаж работы и т.д.); в-четвертых, утвердить порядок приглашения экспертов для включения в состав комиссии, подразумевающий процедуру

запроса в образовательное учреждение, сроки подбора кандидатур, порядок и сроки назначения эксперта;

в-пятых, работа эксперта в комиссиях должна строиться на договорных отношениях и оплачиваться, поскольку работа эксперта не является государственной или общественной обязанностью. Независимый эксперт должен вступать в граждан- ско-правовые отношения с государственным органом по договору возмездного оказания услуг, которым и определяются права, обязанности сторон138.

Таким образом, решение перечисленных задач позволит, как полагаем, усовершенствовать правовые механизмы регулирования этики государственной службы, прояснить статус Кодекса

137О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Пермского края… п. 7, в.

138Одоговорныхотношенияхподробнеесм.: МироновВ.П. Указ. соч. С. 44–49.

99

этики и служебного поведения государственных служащих Пермского края, уточнить понимание ответственности и наступления возможных санкций за нарушение положений Кодекса, а также создать правовые, организационные, экономические основы для привлечения ученых, преподавателей вузов, практиков в комиссии государственных органов.

3.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Исследователи этики государственной службы справедливо отмечают: какими бы ни были замечательными кодексы, «даже самые хорошие и подробные, это лишь часть дела»139. Если они не подкреплены инструментами по их соблюдению, а также общим моральным климатом, то они остаются всего лишь красивыми словами на бумаге. Для того чтобы нормативная и эмпирическая модели, охарактеризованные в предыдущей главе, соответствовали друг другу, необходимо создание (или усовершенствование) целого комплекса мер, этической инфраструктуры.

К важнейшим институциональным механизмам регулирования этики государственной службы, призванным усовершенствовать регулирование этики государственной службы, как полагаем, относятся:

1)механизмы организационного характера, обеспечивающие функции государственного, служебного и общественного контроля и нравственного консультирования;

2)образовательные механизмы, включающие в себя меры по этическому обучению;

3)мотивационные (финансово-экономические) механизмы;

139 Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства… С. 148.

100