4612

ББК У 9(2) 26 Х 12

История бюджетной системы России : учебное пособие / сост. М. С. Ю. – Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2007. – 112 с.

ISBN

В учебном пособии с теоретической точки зрения рассмотрены исторические аспекты развития бюджетной и финансовой системы России в различные периоды.

Учебное пособие предназначено для студентов специальности «Финансы и кредит» дневной и заочной формы обучения.

Рецензенты: Симакова Е.А. – замруководителя Управления федерального казначейства по Хабаровскому краю;

Медведева А.Н. – начальник отдела казначейского исполнения бюджета министерства финансов Хабаровского края

Учебное издание

Ю Марина Сергеевна

ИСТОРИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ

Учебное пособие

Редактор Г. С. Одинцова Компьютерная вёрстка М. С. Ю

680042, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 134, ХГАЭП, РИЦ

© Хабаровская государственная академия экономики и права, 2007

2

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………………4

1 Бюджет России Х1Х века ……………………………………………….5

1.1 Формирование бюджетного хозяйства и государственного бюджета России…………………………………………………………………...5

1.2Роль земств в бюджетной системе России………………………...........22

1.3Особенности системы доходов-расходов крупных городов………25

2.Состояние финансовой системы России на начало 20 века……………….31

3.Характеристика финансового положения России накануне

1917 года ………………………………………………………………………...41

4. Особенности финансовой системы государства в период деятельности Временного Правительства…………………………...................44

5. Особенности финансовой и бюджетной системы РСФСР

1917–1920 гг . ………………………………………………………………….49

6. Особенности финансовой системы государства в период нэпа………….. 57

7. Особенности организации финансовой системы СССР

в период 1926–32 гг. ...………………………………………………………….64 7.1. Налоговая реформа 1930–1932 года ……………………………………….69

8. Направления финансово-бюджетной политики в период 1932–1940 гг. ...………………………………………………………..73

9. Характеристика финансово-бюджетной системы СССР в период Великой Отечественной войны ……………………………………...77

10. Направления реализации финансово-бюджетной политики СССР

в период 1946–1965 гг. ………………………………………………………….87

11. Особенности развития финансово-бюджетной системы СССР

в 1970–80-х годах …………..................................................................................99

12. Финансово-бюджетная система России в последнее десятилетие ХХ в. …………………………………………………………………………….102

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….109

Библиографический список………………………………………………………..110

3

Введение

В формировании и развитии экономической структуры любого современного общества ведущую, определяющую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная система. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на образование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Бюджетная и финансовая системы России на протяжении довольно длительного периода подвергались изменениям, связанных с изменением государственного устройства, государственной власти и экономической ситуации. В данном пособии автор рассмотрел основные исторические периоды развития финансово-бюджетной системы Российской Империи, Советского государства, СССР и Российской Федерации.

Учебное пособие освещает наиболее значимые этапы развития системы государственных финансов России ХIХ и ХХ вв. В книгу вошли очерки по истории государственного бюджета, его законодательного оформления и использования; представлено развитие налоговых систем Российской Империи и Советской России; анализируются проблемы денежного обращения; охарактеризован исторический процесс развития финансовой системы в целом и ее отдельных институтов.

Пособие предназначено для студентов, аспирантов, изучающих как экономическую историю России, так и широкий круг финансовых дисциплин.

4

1 БЮДЖЕТ РОССИИ Х1Х ВЕКА

1.1 Формирование бюджетного хозяйства и государственного бюджета в России

Бюджетная система любого государства находится в прямой зависимости от его бюджетного законодательства. Бюджетное устройство и управление бюджетной системой основывается на принимаемых законах с области финансов.

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Кроме того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII века начинает складываться система посошного обложения. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

ВХV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые, соответственно, формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и сборов.

Бюджет дореволюционной России отражал экономическую отсталость государства и характеризовался наличием дефицита. Первые упоминания о росписи доходов-расходов – 1645 год. Первоначально в России составлялись бюджеты крупных городов, а не государства в целом.

ВРоссии первые попытки составления сметы государственных доходов и расходов предпринимались в ХVII – ХVIII столетиях. Но реальное бюджетное хозяйство утвердилось лишь в ХIХ веке. Первоначально бюджет носил на себе отпечаток частноправового характера: в нем смешивались доходы государства и личные доходы главы государства, а также расходы на общегосударственные потребности и на личные потребности монарха и его семьи. В тот период времени бюджет ни для кого не был обязательным, носил примитивный характер и не давал представления о состоянии государственного хозяйства. В качестве примера приведем бюджет 1680 года (таблица 1.1):

Таблица 1.1 – Состав доходов и расходов государственного бюджета в 1680 г.

5

Данные таблицы не дают представления о фактическом положении дел в бюджетном хозяйстве государстве, поскольку значительную часть доходов составляли всевозможные натуральные повинности. По мнению многих исследователей, начиная с 1710 г. отмечается появление дефицита бюджета. В 1711 г. был образован Сенат, который сосредоточил в себе функции финансового комитета, в том числе и финансовую отчетность. С 1712 г. по 1722 г. росписи доходов и расходов государства не составлялись вообще. Только с 1722 г. «Камер-коллегия » снова приступает к регулярному составлению бюджетов. При этом никаких определенных правил по составлению росписи не существовало. В период правления Екатерины II составляется «окладная книга» для всего государства, сведения для которой собирались по единообразной форме. Постепенно, с развитием денежного хозяйства, с превращением натуральных повинностей в налоговые, потребовалась запись доходов и расходов. С постоянным ростом финансовой деятельности возник вопрос о ее планомерности. Средством достижения такой планомерности явился государственный бюджет. Составление бюджета стало необходимым для установления правильного соотношения между государственными доходами и расходами, а также для отражения в бюджете валовых доходов государства («бюджет-брутто»). В старину при наличии множества бюджетов в центральные кассы поступали только остатки доходов. Исходя из этих доходов составлялся бюджет-нетто, который не отражал действительного положения в финансовой сфере государства. Россия перешла к системе бюджетов-брутто только с 60-х гг. ХIХ века.

В 1802 г. в соответствии с Манифестом от 02.09. «Об учреждении министерств» было сформировано Министерство финансов. Это министерство и его министр должны были составлять проект государственной росписи. Необходимые для этого данные представляли другие министерства. Министр

7

финансов должен был в конце каждого года составлять для наступающего года подробный перечень общегосударственных расходов и производить распределение государственных доходов по различным направлениям.

Рассмотрение смет в Министерстве финансов было затруднено отсутствием в них системы или классификации расходов, а также отсутствием правильной и хорошо организованной статистики в области государственного хозяйства. Отчеты о доходах и расходах государственного казначейства составлялись в общих суммах и не давали необходимых сведений, соответствующих сметным подразделениям. Поэтому Министерство финансов, старательно составлявшее роспись без дефицита, ограничивалось проверкой сметы с формальной стороны: все ли требуемые расходы основаны на законах, или же делало замечания общего характера: нельзя ли тот или другой расход отложить или отменить.

Как росписи доходов и расходов, так и отчеты об исполнении их с древнего времени считались в России тайной, не подлежащей обнародованию. В 1804 г. возник вопрос: какие сведения о доходах и расходах следует включать в годовой отчет, который министр Финансов обязан был представлять в Правительственный Сенат и необходимо ли показывать в этом отчете сведения обо всех государственных доходах и расходах за отчетный период. Утвержденным императором 2 февраля 1804 г. Положением Комитета Министров было разъяснено, что определенные сведения считать тайными и не включать в счета, подаваемые в Правительственный Сенат, а утверждать исключительно императором.

Исполнение росписей в царствование АлександраI совершенно не соответствовало сметным предположениям и давало ежегодные дефициты. Первая со времени учреждения Министерства финансов роспись доходов и расходов на 1803 г. была составлена министром финансов по образцу, установленному в 1796 г. и представляла следующий вид:

ДОХОДЫ 1. Окладные

1.1.Процентные с купеческого капитала

1.2.С крестьян, мещан и казаков подушных и оброчных

1.3.С дворян на содержание чинов, от земли избираемых и на другие надобности

2. Окладные, по временам применяющиеся

2.1.Питейные

2.2.С оброчных статей

3. Неокладные

3.1.Таможенные

3.2.От продажи заготовляемой казной соли

3.3.По казенным и частным горным заводам

3.4.Разного звания неокладные сборы

8

РАСХОДЫ

Военному и Морскому министерствам Министерству финансов Всем остальным ведомствам, в общей сложности

В последнюю сумму входили расходы на: содержание императорского двора на духовный штат на Министерство иностранных дел

на Министерство внутренних дел Коммерции Народное просвещение

По сметным предположениям на 1803 г. доходы превышали расходы на 2,2 млн.руб. Роспись на 1804 г. была сведена также с превышением доходов над расходами на 2,3 млн руб., однако росписи на 1805 и 1806 г. заключены с дефицитом в 9,9 млн руб., на пополнение которого производились заимствования из Ассигнационного и Заемного банков. Но сметные росписи составлялись недостаточно корректно и не отражали всей реальной картины как расходов, так и доходов. Бюджетный дефицит продолжал расти и в связи с этим, 24 сентября 1807 г. Комитету финансов было поручено исследовать настоящее положение государственных финансов и разделить расходы на обыкновенные и чрезвычайные.

Начавшаяся в 1808 г. война со Швецией еще более ухудшила финансовое положение государства. Бюджет 1808 г. был сведен с дефицитом в 124 млн руб., который покрывался по-прежнему займами из кредитных учреждений, главным образом из Ассигнационного банка (92 млн руб.).

С 1803 по 1810 гг. дефицит при исполнении росписей увеличивался с 8 млн руб. до 143 млн руб.. На покрытие дефицита за эти семь лет поступило из кредитных учреждений 400 млн руб.. Издержки на военные расходы составляли

вто время до 50% общей суммы расходов.

Всвязи с критическим положением, в котором находилось государственное казначейство, в 1809 г. возникла необходимость коренного исправления ситуации. Начало нового этапа в развитии российского бюджета связано с именем М.М. Сперанского, который в 1810 г. внес на рассмотрение в Государственный совет «План финансов», включавший в себя целый ряд положений относительно бюджета, порядка его составления, классификации доходов и расходов. План финансов приобрел значение законодательного акта. Сперанский первым в России указал на то, что финансовый план государства, его бюджет, должен быть юридическим законом. Все стадии бюджетного процесса должны быть оформлены юридически. В 1810 г., согласно Манифесту

9

императора, был преобразован Государственный совет и расширено число министерств с 8 до 12. Государственный совет был повышен в своем статусе и наделен более широкими полномочиями. Фактически он становился законодательным органом. Император принимал к своему рассмотрению только те законы, которые уже были обсуждены Государственным советом. Таким образом, при подготовке законов появилась возможность учета мнений достаточно широкого круга лиц и ведомств. Возникла первоначальная форма законодательной власти, и сама процедура принятия важнейшего государственного решения также была законодательно отрегулирована. В составе Государственного совета было создано четыре департамента, в том числе департамент государственной экономии, который занимался промышленностью, торговлей, наукой и финансами. Этот департамент рассматривал сметы и отчеты всех министерств. В «Плане финансов» Сперанский М.М. предложил следующую структуру финансового ведомства:

1.Источники доходов, этим ведает министр финансов.

2.Движение капиталов, то есть поступление доходов и их расход, этим ведает министр казначейства.

3.Проверка или ревизия счетов. Этим ведает Государственный контролер. Все указанные подразделения вместе взятые образуют Министерство

финансов. Все источники государственных доходов и все расходы должны соединяться в одном управлении. Сперанский М.М. на первое место выдвигает расходы, полагая, что главное – определить и упорядочить функции государства и определить потребность в соответствующих финансовых ресурсах. Эта точка зрения в дальнейшем стала преобладающей в финансовой науке. Сперанский М.М. помимо ведомственной вводит классификацию государственных расходов по степени нужды: необходимые, полезные и избыточные. Кроме того, он предусматривает классификацию расходов:

-по территориальному признаку;

-обыкновенные, чрезвычайные;

-постоянные, переменные.

По мнению Сперанского, расходы всех уровней власти нужно рассматривать не только «порознь», но и «совокупно». Без общего, единого для всего государства баланса доходов и расходов невозможно обосновать рациональные объемы доходов и расходов на каком-либо отдельном уровне. Доходы и расходы государства должны ежегодно учреждаться сметой и приниматься в форме закона. При отсутствии сметы или закона следует использовать казначейский счет доходов и расходов.

В 1811 г. Манифестом «Об общем учреждении министерств» были установлены определенные правила для составления росписи доходов и расходов государства. Одним из наиболее существенных недостатков в

10