4612

контроль за биржевыми операциями в России и введен запрет на производство биржевых сделок маклерами-иностранцами. Вся реформа денежного обращения была рассчитана на будущее индустриальное развитие России. Система конвертации валюты затрагивала главным образом внешнеэкономическую деятельность, а видимое соотношение металлических и бумажных денежных знаков лишь укрепляло курс рубля. В конце ХIX века золотая единица преобладала в составе российского денежного обращения, на нее приходилось 2/3 денежной массы. В условиях подъема 1890-х гг. система Витте способствовала развитию промышленности и железнодорожного строительства. Денежная реформа завершилась под руководством Витте. К концу 1901 г. в обращении находилось золотой монеты на 695 млн руб., серебряной – 161,6 млн руб. новых кредитных билетов – на 630 млн руб. В это же время запасы золота в Государственном банке и Казначействе достигли 830 млн руб., серебра – 62 млн руб.

Одной из главных предпосылок успеха денежной реформы послужила стабилизация бюджетной системы России. Сохранив общие стратегические направления бюджетной политики своих предшественников, Витте внес в них значительные коррективы. За одиннадцать лет, пока он возглавлял экономическое министерство страны, обычные и чрезвычайные расходы бюджета возросли в два раза, среднегодовой темп их прироста достиг 6,5% (при Бунге Н. и Вышнеградском И. – только 3%). Обыкновенный бюджет исполнялся с большим положительным сальдо (таблица 1.7).

Таблица 1.7–Сальдо доходных и расходных статей бюджета 1893 – 1903 гг., млн руб.

Из 11 лет общебюджетное сальдо 6 раз было отрицательным. Возникший

21

дефицит покрывался за счет внутренних и внешних займов. Примерно третья часть таких займов использовалась для финансового строительства Транссибирской и других железных магистралей. Большая заслуга С.Ю. Витте состояла в эффективном изменении структуры доходной части государственного бюджета. Так, в 1903 году косвенные налоги, среди которых преобладали поступления от винной монополии, таможенные пошлины и государственные регалии составили 1154,4 млн руб., или 57% всех доходов. Казенный сектор, в основном государственные железные дороги, перечислил в бюджет 570,7 млн.руб. на его долю приходилось 28% его доходной части.

В короткий период царствования Николая II были проведены в жизнь следующие мероприятия: реформа денежного обращения, окончательное погашение долга казны по выпущенным кредитным билетам; установление казенной винной монополии, увеличившей государственный доход; преобразование государственных займов в 4% ренту, сократившее платежи по долгам казны; перевооружение армии и увеличение военного флота; постройка Сибирской магистрали и т.д. Значительные средства были затрачены на развитие народного хозяйства. Смета Министерства народного просвещения увеличена за восемь лет на 14,5 млн руб. Финансировалось содержание и устройство учебных заведений в 1894 г. – 10 тыс.руб, а в 1902 – 5,6 млн руб. Значительно увеличены издержки на развитие хозяйства: на общеполезные сооружения, на водные и шоссейные сообщения, телеграфные и телефонные провода, выдача ссуд на дорожные сооружения.

1.2 Роль земств в бюджетной системе России

Земский бюджет окончательно сформировался в качестве формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления только в ХIХ веке. При этом бюджетный фонд земств являлся государственной собственностью.

Бюджеты земств являлись составной частью финансовой системы России. Несмотря на небольшие размеры и подчиненность центральной власти в определении основных направлений расходования бюджетных средств и установлении земских налогов и сборов, бюджеты земств играли большую роль в экономическом и социально-культурном развитии России в ХIХ начале ХХ века. Так, за счет земских средств покрывалась значительная часть расходов на здравоохранение, образование, развитие аграрного сектора.

Утверждение расходных и доходных смет с 1816 г. было прерогативой законодательных органов власти. Помимо этого, в 1823 г. были установлены правила об отчетности по земским сборам. Доходы земских учреждений

22

состояли из сборов (налогов), неокладных поступлений и земских повинностей, которые представляли собой вид местного обложения, они имели как денежную, так и натуральную форму. В отличие от земских налогов земские повинности носили целевой характер, они служили источниками покрытия определенных расходов. Натуральные повинности применялись при ремонте дорог, мостов и т.д.

Основу земских доходов составляли земские сборы, поступления по которым составляли около двух третей. Около 80% земских сборов давали налоги с земель, остальные сборы взимались в основном с недвижимого имущества.

В 1864 г. земской реформой, проведенной императором Александром II, в России были ведены земские учреждения: земские собрания и земские управы как выборные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Важным фактором, благотворно влиявшим на жизнедеятельность земств, было их самофинансирование. Губернские и земские управы имели право формировать свой бюджет, который складывался из налогов и хозяйственной деятельности земств. Правительство практически не финансировало земства, а пособия из казны не играли сколько-нибудь существенной роли в бюджетах местного самоуправления.

Земские доходы по способам получения делились на окладные и неокладные. Основу земского бюджета составляли окладные доходы. Земства имели право облагать население рядом налогов, исключительно прямых. По принятой тогда терминологии эти налоги именовались земскими сборами. Земские сборы носили местный характер и раскладывались только среди жителей конкретного уезда или губернии. К окладным доходам относились доходы от обложения:

-недвижимого имущества в губерниях и уездах – земель, лесов, доходных домов, фабричных, заводских и торговых помещений, вообще всякого рода зданий и сооружений;

-документов на право торговли и промыслов, заведений трактирного промысла вне городов.

К неокладным доходам принадлежали:

-доходы с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов;

-доходы от земских промышленных предприятий;

-судебная пошлина и сбор с бумаг, взимаемые с гражданских дел, производящихся у земских начальников, городских судей, уездных членов окружного суда и в уездных съездах;

-сборы за проезд по земским дорогам и мостам, пошлины за пользование учреждениями и услугами земств, плата за лечение и учение в земских заведениях;

-штрафы и пени за несвоевременную выплату земских сборов;

-пособия от казны, частных лиц, городских самоуправлений и различных обществ.

23

Основную часть поступлений в свой бюджет земства получали в виде налогов на земли и леса (вид рентных платежей) казны, с земель крестьянских обществ и частных владельцев. Главным объектом земского обложения, таким образом, стала земля. По этой статье земские учреждения получали от половины до 90% всех своих доходов. При этом различные категории земель имели разные уровни обложения.

Сборы с торгово-промышленной деятельности местных предпринимателей не имели столь большого значения для земских бюджетов как налоги с земель и лесов. Министерство финансов, возглавляемое реформаторами, ограждало торгово-промышленное сословие от налоговых притязаний со стороны земств, земские сборы с промысловых свидетельств не должны были превышать 10– 12 % их стоимости, трактирный сбор составлял определенный оклад в 15, 30 и 60 рублей в год с каждого заведения, в зависимости от места расположения. Поэтому налоги с торгово-промышленных заведений занимали весьма скромное место в земских бюджетах, хотя со временем и возрастали абсолютно.

Определенный доход приносила и финансово-хозяйственная деятельность самих земств. Согласно законодательству, они имели право приобретать и использовать для получения прибыли движимое и недвижимое имущество, материалы, оборудование, транспортные средства и т.д. При вступлении в гражданско-правовые отношения земства пользовались правами юридического лица. Полноправными представителями земских учреждений были соответствующие земские управы. Они совершали сделки купли-продажи, заключали соответствующие договоры, вступали в переговоры с контрагентами, разрешали имущественные споры в суде. Земства имели право образовывать постоянные и специальные капиталы и совершать с ними определенные финансовые операции. Все средства земских учреждений хранились (как в наличных деньгах, так и в процентных бумагах) в казначействах, которые производили платежи или выдачу денежной наличности по требованию земской управы.

Бюджеты большинства земских учреждений, несмотря на все принимаемые меры, были дефицитными, так как местное хозяйство империи находилось в запущенном состоянии и требовало огромных вложений. Для покрытия дефицита бюджета земствам было предоставлено право дополнительного сбора налогов. По сути дела земства могли осуществлять самообложение по тем же статьям, которые подлежали прямому государственному налогообложению. Механизм самообложения был таков: все имущество, подлежащее налогообложению, пересчитывалось в доходных рублях. После этого определялась сумма дефицита бюджета. Полученная цифра делилась на количество доходных рублей и «раскладывалась» по числу таких рублей у каждого собственника. Поэтому в отчетных ведомостях земств сумма доходов

24

всегда равнялась сумма расходов. А проблема нехватки денежных средств решалась в некоторой мере за счет наиболее состоятельных собственников. В целом формирование земских бюджетов обеспечивало достаточно успешное решение многих социально-экономических задач, стоящих перед местным сообществом.

Согласно статье 1 «Положения о земских учреждениях», земство ведает «местные пользы и нужды» и несет обязательные и необязательные повинности. К числу обязательных относилось, в частности, содержание (устройство и ремонт) дорог, подводная повинность и т.п. Однако главным полем деятельности земств было выполнение необязательных повинностей, к числу которых относились:

-забота об оказании врачебной помощи населению;

-народное образование;

-воспособление зависящими от него способами местному земледелию, торговле, промышленности» (статья 2 «Положения о земских учреждениях»).

На эти необязательные повинности расходовалась основная часть земских средств. И хотя общие размеры земских бюджетов были сравнительно невелики, расходы на хозяйственные нужды, вместе с другими расходами, имели устойчивую тенденцию к возрастанию, что свидетельствовало о растущей доли

земств в развитии экономики, – главным образом, аграрного сектора, а также мелкого ремесленного и кустарного производства. В 1910 г. прирост данных расходов составил по сравнению с 1909 г. 29%, в 1911 г. по отношению к 1910 г. – 27,3% и, наконец, в 1912 г. по сравнению с 1911 г. по «староземским» губерниям увеличение расходов на сельскохозяйственные и экономические цели составило 14,8%.

Расходы земств носили в основном культурно-экономический характер, а также были направлены на оказание агрономической помощи сельскому населению.

1.3 Особенности системы доходов-расходов крупных городов

В ХIХ веке наряду с формированием государственного бюджета и бюджетов земств, сформировались и городские бюджеты, которые постепенно стали играть главную стимулирующую и регулирующую роль в развитии города. Вот что гласит выписка из Положения о доходах и расходах московской столицы, утвержденного Государственным Советом 13 апреля 1823 г.:

Доходы московской столицы:

-сборы с городских и недвижимых собственностей;

-сборы с промышленности и промышленников;

-сборы с совершаемых частными людьми актов публичной продажи;

25

-окладные доходы, предоставленные от казны и от общественных имуществ;

-разные случайны и непредвиденные доходы.

Налог на недвижимую собственность был установлен в размере 0,5% с оценки ее, произведенной в 1821 году. Налог на промышленность и промышленников составлял 0,25% объявляемых московским купечеством капиталов.

К случайным доходам относились, например, штрафы за тревогу пожарной команды, пени на невзнос в срок разных сборов, так называемые квартирные деньги, вносимые обывателями, не заплатившими единовременно поземельных денег для приобретения права на освобождение домов их от постоя или квартирной повинности.

Предметы расходов Московской городской думы:

-на содержание полиции;

-по содержанию жандармского дивизиона внутренней стражи;

-по содержанию полицейских зданий;

-по содержанию губернского тюремного замка и временной тюрьмы;

-по содержанию четырех департаментов магистрата;

-по содержанию канцелярии самой Думы и при оной квартирной экспедиции;

-по содержанию строительной Комиссии;

-по содержанию Конторы адресов;

-по содержанию канцелярии военного генерал-губернатора;

-по содержанию казарм;

-по содержанию домов военного генерал-губернатора и гражданского губернатора;

-по богоугодным заведениям;

-по устройству и содержанию домов и мостовых;

-по устройству бульваров;

-по освещению столицы;

-по части квартирной;

-по части экстраординарных издержек.

Вапреле 1836 г. были «высочайше утверждены» новые налоги и сборы «для приращения городских доходов» и были введены налоги с торговых и ремесленных заведений, с разных лиц, обязанных по своим занятиям и промыслам вносить платежи в виде акцизов городу, с разных других статей городских доходов.

Структура и состав городского бюджета в значительной мере определялись бюджетными правами городского самоуправления, которые более четко были сформулированы в 1870 г. в принятом Городовом положении. По этому положению городской думе предоставлялось право определять предметы

26

городских расходов, а также утверждать городские сметы.

Так постепенно формировались бюджеты городов России. В 1890 г. бюджет г. Москвы был сформирован по доходам в сумме 7 199 896 руб. 41 коп. при расходах 7 785 894 руб. 99 коп., то есть с дефицитом в размере 585 998 руб. 58 коп. – огромная сумма по тем временам. В процентах к расходной части он составил 7,5 % , или больше удельного веса дефицита бюджета г. Москвы в

1890 г. – 5,5 % .

Бюджет 1891 года сбалансирован лучше: доходы – 8 098 336 руб., расходы – 8 106 929 руб. Дефицит снижен до 8 593 руб. Увеличение доходов позволило запланировать строительство ряда зданий в городе, устройство новых мостовых, шоссе, водосточных труб и асфальтовых переходов через улицы и площади. Особенности доходов бюджета Москвы отражены в таблице 1.3.1.

Более половины всех финансовых средств городу давали прямые налоги, хотя доходных статей было довольно много, включая прибыль предприятий местного подчинения.

Наиболее крупным из прямых налогов являлся налог с недвижимых имуществ. Их переоценка позволила за один год поднять доходы по этой статье с 2,3 млн руб. до 2,8 млн руб. В 1890 и 1891 годах он обеспечивал более половины всех поступлений от прямых налогов.

Значительную сумму городу давал налог на право торговли и промыслов в Москве. Сюда входили стоимость патентов, купеческих свидетельств, свидетельств на право мелкой торговли, сборы с торговых и промышленных заведений, с трактиров, с городов, с постоялых дворов.

Таблица 1.3.1 – Доходы бюджета г. Москвы в 1890 – 1891 гг.

27

Третьей важной статьей были налоги с владельцев лошадей и частных экипажей. Косвенные сборы и полшины взимались за клеймение мер, весов и гирь, за утверждение планов и чертежей на постройки в частных владениях, за прописку, за выдачу справок из адресного стола. К этой же статье относились сборы с аукционной продажи, с векселей, заемных писем и договоров, судебных пошлин.

Среди штрафов стоит отметить штрафы с подрядчиков за неисправное исполнение ими принятых на себя по контрактам обязанностей. Примечательно, что по объему они занимали самое незначительное место в третьем параграфе вышеприведенной таблицы. Так, из взысканных в 1890 году штрафов и пени в сумме 122,8 тыс. руб. (1,7% доходов бюджетов), штрафы с подрядчиков составили 2 360 руб.

Доходы с недвижимых имуществ можно подразделить на две части. Вопервых, это средства, получаемые с городских земель, сдаваемых под постройки: пашни, огороды, сады, под выгон скота; а во-вторых, – с городских зданий и сооружений: бань, лавок, крытого рынка, винного и соляного дворов, мельниц, лесных дач, колодцев.

Учитывалась прибыль газет «Известия Московской Городской Думы», Ведомости Московской городской полиции», «Справочные цены», «АдресКалендарь» и других городских изданий.

В доходах отражались проценты, которые получала городская казна от хранения в банках свободных денежных средств.

Имуществом, как недвижимым, так и движимым, Московская городская управа предпочитала не торговать, что видно из данных в таблице. Небольшие суммы доходов относятся к продаже старых материалов от разборки мостов.

Возврат городских издержек подразумевает плату частных владельцев за содержание проходящих через их территории шоссе и мостовых, плату за обучение в школах, за лечение в больницах, за содержание в домах призрения, от Государственного Казначейства за содержание пожарной части, правительственных учреждений, поступления от Губернской Земской Управы на содержание тюрем.

28

Новый водопровод в Москве строился на заемные средства. Облигации займа были выпущены целевым назначением. Займами широко начали пользоваться с 1883 г. До начала Первой мировой войны было выпущено 48 займов на общую сумму свыше 150 млн руб. По займам выплачивались довольно высокие проценты, они распространялись не только в городе и внутри России, но и за границей. Их целью была мобилизация денежных средств на сооружение газового завода, канализации, водопровода, боен, административных зданий, на выкуп трамвайных линий и т.д.

Каждый новый заем вел к росту налогов, усложнял финансовое положение Москвы. Уплата процентов по городским долгам была весомой частью сметы расходов.

Город не имел налоговой инициативы. Налоги, которые он мог собирать в свою пользу, были установлены в выпущенном правительством Городовом положении. Там же определена максимальная ставка налога с суммы чистого дохода недвижимого имущества – до 10%.

При анализе структуры доходов г. Москвы может создаться иллюзия, что основное бремя городских налогов несла на себе буржуазия – купцы и промышленники. Однако фактически дело обстояло не так. Бремя налогового обложения перекладывалось на всех, что достигалось соответствующим повышением цен на товары народного потребления, увеличением размера квартирной платы в городе, цен на бытовые услуги, повышением нормы прибыли на предприятиях.

По сравнению с 1890–1891 г. структура бюджета несколько упрощена. В таблице 1.3.2 приводится структура доходов бюджета города 1903, 1913 гг.

Таблица 1.3.2 – Доходы бюджета г.Москвы в 1900 г., 1913 г. (руб.)

29

Сумма налогов на торговлю и промыслы тоже быстро росла количественно – более чем в полтора раза, но структура ее оставалась неизменной. По-прежнему значительные поступления шли от трактирных заведений. Резко увеличились сборы с лошадей, экипажей и собак, т.к. город рос, в том числе территориально. К 1913 г. сюда добавились налоги на автоматические экипажи и на велосипеды – почти 75 тыс.руб. Исчислялись налоги следующим образом: владелец лошади платил 12 руб. в год, с экипажа взималось от 5 до 25 руб. в год, налоги на автомобиль зависели от мощности двигателя – по 3 рубля за каждую лошадиную силу.

Среди уплачиваемых городу пошлин на первое место по объему вышли платежи за прописку.

Вчисле приносивших доход городских имуществ помимо сдаваемых земель

исооружений, появились жилые дома, находящиеся в хозяйственном заведовании Управы. Доход по ним в 1913 г. исчислен в сумме 93,6 тыс.руб.

К качественным изменениям бюджета по сравнению с 1890 г. следует отнести появление исчисляемых миллионами рублей доходов от предприятий местного подчинения. Раньше эти суммы были малы и нестабильны. А в начале ХХ века доход приносили водопроводное хозяйство, электрическая станция, газовый завод, салотопный завод, хлебопекарня, типография, скотобойни, городская железная дорога, ломбард, прачечная и дезинфекционная камера. Правда, поглощалось ими немало средств. Резкое падение за эти годы доходов с ассенизационного обоза свидетельствует о зарождении и развитии в городе канализации.

Здесь представлен анализ бюджета лишь одного города России, но картина характерна и для Петербурга, и других крупных индустриальных центров.

Вопросы для самопроверки

1.Какую структуру имел бюджет 1680 года?

2.Какие изменения произошли в структуре бюджета 1701 г. в отличие от

1680 г.?

3.В каком году было образовано Министерство финансов, какие функции на него возлагались?

4.Что собой представлял «План финансов» М.М. Сперанского?

5.В каком году был учрежден Департамент государственного казначейства, какие функции на него возлагались?

6.Какой вклад в развитие финансовой системы России внес Е.Ф. Канкрин?

7.Что собой представляли «Правила составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений»?

8.Каков вклад С.Ю. Витте в развитие финансов в России?

30