4612

которая бы обеспечивала конкретные потребности отраслей народного хозяйства. Для реализации этих целей было принято постановление, в соответствии с которым все юридические лица (предприятия) и физические лица обязаны были хранить все свои денежные средства на счетах в банках (так проще обменять деньги и узнать объем денежной массы). При обмене денег на счетах и наличных старых на новые курс был различный (выгоднее было хранить деньги на счетах). Реформа была не проведена из-за Гражданской войны. Она передвинула на несколько лет проведение реформы и была осуществлена только в 1924 году.

Декретом ВЦИК от 03.01.1918 г. были аннулированы все внешние и внутренние государственные займы. Всего было аннулировано 87 внутренних , 13 займов у иностранных банков и 137 железнодорожных займов, гарантированных правительством. Все иностранные займы аннулировались безусловно и без всяких исключений. Вклады в государственные сберкассы и проценты по ним объявлялись неприкосновенными, а облигации аннулированных займов, принадлежащие сберегательным кассам, заменялись книжным долгом РСФСР.

В октябре 1918 г. на Народный банк РСФСР были возложены кассовые операции по исполнению государственного бюджета, а Департамент государственного казначейства и его местные органы объединились с учреждениями Народного банка. В апреле 1919 г. последовало слияние с Народным банком народных касс (бывших сберегательных).

По итогам исполнения бюджета за 1917 г. и по прогнозам на 1918 г. дефицит бюджета составлял не менее 80 – 86%. Бюджеты составлялись так, что в них отсутствовала сколько-нибудь развитая доходная часть, а сметные исчисления расходов были слабо обоснованы. Учреждения составляли расходные сметы без учета результатов своей деятельности и общих ресурсов государства. На некоторые потребности расходы планировались в преувеличенных размерах, в результате чего, с одной стороны, нередко образовывались крупные неизрасходованные остатки средств, а с другой – оставалось много потребностей, на которые средства по росписи не планировались вовсе. Эти потребности, как правило, оформлялись путем оформления сверхсметных авансов, которые ввиду их срочности не подвергались обстоятельному рассмотрению. Местные органы власти зачастую проводили бескредитные расходы. Для полного учета в народном хозяйстве особая комиссия при Наркомфине выработала бюджетную классификацию, согласно которой все обороты материальных ценностей учитывались по трем направлениям: административно-хозяйственному, целевому, территориальному. В 1918 г. сметное финансирование составило 41% от общей суммы расходов промышленности.

51

Наиболее крупные ассигнования выделялись на военные расходы, связанные с ведением Гражданской войны и отражением иностранной интервенции. В 1918 г. они составляли 33,6% всех расходов государственного бюджета. Правительством проводилась мобилизация денежных средств и материальных ресурсов, так как военная промышленность, наряду с другими отраслями производства находилась на грани полного развала. Для выхода из создавшегося положения, а также для борьбы с голодом был закрыт рынок, устранены рыночные связи, запрещена торговля. Государство установило централизованное нормированное распределение продуктов и принудительное изъятие всех излишков сельскохозяйственных продуктов для снабжения продовольствием городского населения и Красной Армии. В итоге был создан Народный комиссариат продовольствия, на который были возложены функции заготовки продовольственных продуктов и снабжения ими населения. На организацию таких заготовок а также торговли в 1918 г. из государственного бюджета было выделено 4 680 млн руб., что составило 10% государственных расходов советского государства. Данная статья расходов неуклонно увеличивалась и к 1920 г. составила 14,9%. Военные расходы к 1920 г. снизились до 11,2% от всех расходов государственного бюджета.

В начале 1918 г. были разработаны новые правила составления и исполнения бюджета. Он стал составляться по полугодиям, следовательно, легче представить картину количества денег, прогнозировать расходы. В соответствии с новыми правилами все министерства, ведомства и наркоматы в обязательном порядке должны были отражать в сметах все свои расходы, не превышать установленных для них бюджетных лимитов и расходовать средства строго по целевому назначению.

Введен жесткий контроль со стороны Министерства финансов, а также со стороны Наркомфина за целевым использованием выделенных бюджетных средств.

Одновременно с мерами по мобилизации денежных средств в бюджет были приняты меры по сокращению расходов. Для этой цели декретом СНК от 16.02.1918 г. был учрежден особый комитет по сокращению государственных расходов, на который в целях сокращения и отмены ассигнований возлагались следующие функции:

-пересмотр кредитов, уже разрешенных и вошедших во временные расходные расписания и в росписи государственных расходов, а также ассигнованных из военного фонда и из других источников;

-пересмотр в необходимых случаях в целях сокращения расходов, полномочий ведомств, а также лиц и учреждений, пользующихся правом распоряжения кредитами, в области размещения ассигнований, денежных выдач

идачи заказов;

52

-рассмотрение предложения об отпуске средств на расходы, вызванные условиями военного времени;

-предварительное рассмотрение финансовых смет ведомств и учреждений, проекта государственной росписи доходов и расходов и приложений к сметам о специальных средствах ведомств;

-рассмотрение всех без исключения представлений ведомств о сверхсметных ассигнованиях из Государственного казначейства и источниках их покрытия.

Несмотря на тяжелое финансовое положение в стране, советское правительство находило средства для финансирования социально-культурных мероприятий. Распределение расходов на социально-культурные мероприятия выглядело следующим образом: просвещение – 2 993,8 млн руб., здравоохранение – 364,8 млн руб., охрана труда и социальное обеспечение – 2 860,2 млн руб. Советским правительством было введено обязательное бесплатное обучение, активно принимались меры по ликвидации безграмотности, кадровой подготовке учителей, созданию новых школ. Все это требовало значительных расходов. В итоге к 1918 г. расходы на единую

трудовую школу составили 1 862 млн руб. и на профессиональные учебные заведения 56,7 млн руб., на материальное обеспечение учащихся – 100 млн руб. Совокупный объем расходов на здравоохранение составил 5,9 % в 1918 г.

Структура доходов бюджета первой половины 1918 г. резко отличалась от дореволюционного. Значительному изменению подверглись доходные источники бюджета. Среди налоговых доходов значительнее место занимали натуральные налоги и повинности. Плательщики натурального налога отдавали государству рожь либо другие сельскохозяйственные продукты. В этот период времени средств для покрытия расходов бюджета катастрофически не хватало, поэтому для получения дополнительных доходов советское правительство снова было вынуждено прибегнуть к выпуску большого количества денежных знаков. Но бумажные деньги быстро обесценивались и приносили все меньший доход в казну государства. Для ослабления отрицательного влияния денежной эмиссии правительство перешло к натуральному снабжению рабочих одновременно с выплатой им заработной платы.

Не менее важным источником доходов бюджета являлись и денежные поступления предприятий. Все денежные средства предприятий в период Гражданской войны полностью поступали в казну советского государства. К одному из крупнейших неналоговых доходных источников бюджета 1918 года следует отнести доход от транспорта. В 1918 г. он составил 10,4% доходов бюджета государства. Период с 1918 г. характеризуется возникновением коллективных хозяйств, активное создание которых всячески поощрялось правительством. В результате появился новый для России доходный источник бюджета – доходы совхозов.

53

В середине 1918 г. была принята Конституция РСФСР. В разделе «Бюджетное право» нашли отражение следующие принципы, характеризующие организацию бюджетной системы страны:

1.Единство госбюджета РСФСР.

2.Централизация финансовых ресурсов на уровне органов государственной власти страны.

3.Разграничение доходов и расходов бюджета РСФСР на общегосударственные и местные.

4.Строгая регламентация бюджетного планирования.

5.Федеративное построение бюджетной системы страны.

6.Жесткий финансово-бюджетный контроль за организацией бюджетного процесса в РФ.

Впервые в истории послереволюционной России законодательное закрепление самостоятельности местных Советов отразилось в Конституции РСФСР, принятой в июле 1918 г. Среди основных начал бюджетных прав и принципов построения советской бюджетной системы таки как единство госбюджета всей страны (объединение всех государственных доходов и расходов РСФСР в общегосударственном бюджете), строгая регламентация бюджетного планирования и строжайшая финансово-бюджетная дисциплина; было оговорено и разграничение расходов и доходов Республики на общегосударственные и местные, а следовательно, и самостоятельное существование бюджетов местных Советов.

Обусловлено это было тем, что острый недостаток средств и необходимость первоочередного удовлетворения потребностей центров революции Москвы и Петрограда лишали советское правительство возможностей оказывать всю необходимую финансовую помощь местам. Местные советы должны были самостоятельно изыскивать средства на текущие расходы, прибегая к помощи центра только в исключительных случаях. Еще в ноябре 1917 г. Совет народных комиссаров обратил внимание всех местных Советов на то, то они в качестве власти на местах обладают также и налоговыми полномочиями.

Декрет «О финансовых отделах губернских и уездных Советов» (принят в октябре 1918 г.) в целях целесообразной организации на местах всего налогового, сметного, кассового и финансового дела подчинил все местные финансовые учреждение финансовым отделам Советов, а последние – Наркомату финансов в качестве его местных органов, лишив их права самостоятельно издавать постановления, касающиеся бюджетов, налогов и т.д.

Необходимость выделения местных бюджетов, закрепления за ними части доходов определялась задачами наиболее полного, оперативного и целесообразного удовлетворения всех потребностей с полным четом разнообразных местных условий. Разработка основ разграничения доходов и

54

расходов между общегосударственным и местными бюджетами была начата летом 1918 года и закончилась утверждением в декабре Положения о денежных средствах и расходах местных Советов. Согласно принятой Конституции РСФСР 1918 г. и в соответствии с Инструкцией о правах и обязанностях Советов 1917 г. на местные Советы возлагалось управление и обслуживание всех сторон местной жизни: хозяйственной, экономической, финансовой, культурнопросветительской; указывалось, что в вопросах местного хозяйства они являются самостоятельными. Для удовлетворения местных потребностей местным Советам было представлено право вводить налоги и сборы, что расширяло их хозяйственные и финансовые функции, придавало самостоятельность. Но степень зависимости от центрального бюджета была велика. В этот период времени Советы, и прежде всего губернские, активизировали деятельность по мобилизации ресурсов, рациональному использованию бюджетных средств. Принимались первые шаги по восстановлению разрушенного местного хозяйства, обеспечивающего первостепенные и неотложные потребности населения: налаживалась деятельность коммунальных предприятий, обеспеченность населения топливом, улучшались жилищные условия, уровень работы транспорта, ремонтировались дороги, мосты средства транспорта. Серьезные задачи встали перед местными Советами в области народного образования и медицинского обслуживания.

Однако вначале 1919 г. в связи с падением роли денежных налогов, строгой централизацией распределения продуктов, централизованным характером основного источника денежных доходов бюджета – эмиссии, местные бюджеты попадают во все большую зависимость от субсидий центра, сводятся на нет их самостоятельные источники доходов. В связи с вышеизложенным в июле 1920 г. общегосударственный и местные бюджеты решено было объединить и местные доходы и расходы включать в общегосударственный бюджет.

Всвязи с начавшейся Гражданской войной и иностранной интервенцией натурализация хозяйственных отношений и обесценивание валюты, по существу, ликвидировали доходную базу бюджетов местных Советов. Поступления от налогов и сборов утратили свое значение. Национализация промышленности, натурализация заработной платы, отмена платности услуг и другие аналогичные меры по существу ликвидировали все местные доходы. Для удовлетворения потребностей, финансирующихся из местных бюджетов, в них направлялись ресурсы из общегосударственных средств в форме пособий. Постепенно расходы местных бюджетов в течение 1919-20 гг. сосредотачиваются в общегосударственном бюджете. В этих условиях принимается решение об отмене разделения бюджета на общегосударственный и местный.

Вначале 1919 г. из-за военных действий и сложной экономической ситуации

55

в стране был намечен ряд мероприятий в области унификации всей финансовой системы государства , том числе по следующим направлениям:

-унификация финансово-кредитной системы

-унификация налоговой системы;

-унификация бюджетной системы государства.

Целью унификации финансово-кредитной системы было создание единого кассово-расчетного аппарата, который бы облегчил учет и контроль и давал возможность эффективнее использовать все денежные ресурсы.

Вобласти унификации налоговой системы были намечены следующие мероприятия:

- устранение множественности налогов и по возможности замена всех денежных налогов одним подоходно-поимущественным налогом;

- привлечение к обложению налогами не только расходов, но и всего имущества, даже если оно и не приносит доход;

- возрастание доли прямых налогов в общей величине налоговых поступлений;

- взимание налогов не только в денежной, но и в натуральной форме; - приближение сроков уплаты налогов к срокам получения доходов.

Вмае 1920 года было решено заменить разнообразные государственные и местные денежные налоги, пошлины и сборы одним или двумя общегосударственными прямыми денежными налогами, их проще собирать, а также можно уменьшить налоговый аппарат.

Было введено 2 общегосударственных налога: натуральный и единовременный чрезвычайный налог.

Плательщиками натурального налога являлось население, проживающее в сельской местности. Этот налог представлял собой отчисления в пользу государства части сельскохозяйственной продукции, которая направлялась в города для обеспечения потребностей городского населения, а также для обеспечения военных действий. Величина этого налога зависела от количества человек в семье, а также от размера посевных площадей, которые были закреплены за каждой семьей. От уплаты основных налогов сельское население было освобождено.

Всвязи с обострившейся экономической ситуацией в стране в середине 1920 г. налог заменен продразверсткой. Она заключалась в полном изъятии сельхозпродукции у сельского населения.

Кроме того, введен единый чрезвычайный налог (для городского населения).

Куплате этого налога привлекались в первую имущие слои населения, а также рабочие и служащие, заработок или пенсия которых превышали 1,5 тысяч рублей в месяц, у кого меньше – не платили.

Местные органы власти получили право также вводить одноименный налог

56

на своей территории и использовать эти средства для покрытия дефицита соответствующего бюджета. Данный налог содержит в себе определенный элементы контрибуций, т.к. в первую очередь плательщиками этого налога выступали имущие слои населения. Чтобы определить круг плательщиков этого налога, на местах провели учет всего имущества граждан, а также их хозяйств. Был осуществлен жесткий учет лиц, которые имели крупные счета в учреждениях банков. Но, несмотря на проведенные в области налоговой системы мероприятия, эффективность поступления налогов снизилась. В конце 1920 г. Наркомфин разработал постановление о полной отмене взимания всех государственных и местных денежных налогов и неодимок по ним. Налоговый аппарат стал не нужен, вследствие чего в начале 1921 г. был ликвидирован.

За 1918–1920 гг. были составлены четыре полугодовых и один (на 1920 г.) годовой бюджет. Существенная роль поступлений от налогов предусматривалась только в 1918 г., причем и тогда ими покрывалось менее четверти всех бюджетных расходов. В дальнейшем налоговые поступления резко снизились и доходная часть бюджета в основном сводилась к доходам от промышленности, снабженческих операций, транспорта и связи.

Сформированная финансовая система периода «военного коммунизма» соответствовала задачам централизации экономического развития страны, но отказ от использования денежных отношений привел страну на грань экономической катастрофы.

Вопросы для самопроверки

1.Что собой представляла реализация принципа демократического централизма?

2.Какие предполагались направления реформирования налоговой системы РСФСР?

3.Каким образом проводилось совершенствование форм и методов бюджетного планирования?

4.Что представляла собой система финансово-бюджетного контроля?

5.Какие принципы организации бюджетной системы РСФСР были закреплены в Конституции 1918 года?

6.Какова была роль местных Советов в управлении бюджетами в РСФСР?

6 Особенности финансово-бюджетной системы государства в период реализации нэпа

Со 2-го квартала 1921 г. в стране стали проводиться экономические реформы, которые получили название нэп.

57

Восстановление финансовой системы государства было начато с восстановления налоговой системы и с ликвидированного налогового аппарата. К середине 1921 г. был восстановлен налоговый аппарат и его штат. В связи со сложной экономикой в стране и несовершенством действующего налогового аппарата в начале 1921 г. и в 1922 г. доходная часть бюджета формировалась прежде всего за счет косвенных налогов. Первое место среди них занимали акцизы. В 1922–23 гг. удельный вес акцизов в общей величине налоговых платежей составляли 65–70%. С 1923 г. стала развиваться система прямого налогообложения юридических и физических лиц. Первым налогом, восстановленным в период нэпа, являлся промысловый налог. В течение 1922 и 1923 гг. платили этот налог ненационализированные промышленные предприятия, частные торговые предприятия и кооперативные организации. Этот налог состоял из двух сборов:

-патентный, который уплачивали авансовым платежом 1 раз в год. Ставки сбора зависели от типа предприятия.

-уравнительный сбор. Величина этого сбора 3% от суммы облагаемого оборота, а с 1924 г. его максимальная величина была понижена до 1,5%. Половина промыслового налога, поступавшая в государственный бюджет перечислялась в местные бюджеты.

В 1923 г. были введены дифференцированные ставки по уплате уравнительного сбора. После промыслового налога восстановили подоходнопоимущественный налог, плательщиками которого впервые являлись физические лица. Основой обложения этим налогом являлся совокупный доход гражданина. По налогу были установлены дифференцированные ставки от 0,83% до 15% от величины совокупного дохода. В 1923 г. для рабочих и служащих установили необлагаемый минимум по этому налогу равный 75 руб. В конце 1924 г. эта форма налогового обложения была преобразована в подоходный налог, шкала которого сохранила прогрессивный характер.

Рентный доход, имеющий характер налога, был введен 12 ноября 1923 г. Обложению основной и дополнительной рентой подлежали земли, находящиеся

вчерте городских поселений, а также на территории, предоставленной железным дорогам. Основная рента зачислялась в общегосударственные доходы, а дополнительная – в местный бюджет данного города или (с земель, предоставленных транспорту) в специальные средства Наркомата путей сообщения.

Наряду с прямыми быстро формировалась и система косвенных налогов. Уже в ноябре 1921 г. было введено обложение акцизом виноградных и плодовоягодных вин. В 1922 г. акцизы были включены в цены на табак, папиросы, спички, пиво, чай, кофе, сахар, соль, керосин и некоторые другие товары. Начиная с 1923–24 гг. акцизы стали одним из основных источников пополнения

58

финансовых ресурсов государства.

В конце 1924 г. система налогообложения сельского хозяйства населения была унифицирована и все ранее действовавшие налоги заменены на один сельскохозяйственный налог. Он просуществовал до 1991 г. Единый сельскохозяйственный налог перестраивался следующим образом: он должен был иметь прогрессивный характер, максимально приближаться к подоходному налогу, исчисляться по совокупности всех доходов от сельского хозяйства. Ставки для хозяйств различных районов должны были применяться исходя из их экономической мощности. К суммам налога устанавливалась процентная надбавка, которая поступала в доход местного бюджета. Структура доходов бюджета рассматриваемого периода представлена в таблице 6.1.

Чтобы сбалансировать государственный бюджет и отказаться от чрезмерной эмиссии бумажных денег, важно было упорядочить и расходную часть. Среди мероприятий такого характера было проведено резкое сокращение расходов на управление, а также на армию, а во-вторых, перевод промышленных предприятий на коммерческий расчет и создание самостоятельных местных бюджетов, которые имели свои источники формирования финансовых ресурсов.

Решающая доля средств государственного бюджета направлялась на финансирование народного хозяйства, в первую очередь промышленности. Так, согласно бюджету 1923–24 гг. на финансирование народного хозяйства было направлено 557,4 млн руб., в 1924–25 гг. – 916,4 млн руб.. в 1925–26 гг. – 1 223,8

млн руб. Расходы возрастали в 1924–25 гг. на 51% по сравнению с предыдущим

59

годом, в 1925– 26 гг. – на 40%. (таблица 6.2).

Таблица 6.2 – Расходы государственного бюджета СССР, млн руб.

восстановлению народного хозяйства.

С 1922 г. стала применяться система внутренних займов. Первым займом советского государства стал «хлебный» заем, так как размещение его проводилось за наличные деньги, однако стоимость облигация выражалась в пудах ржи, и погашались они соответствующим количеством зерна. Практика проведения натуральных займов была признана удачной: первый «хлебный» заем позволил потенциальным инвесторам привыкнуть к ценным бумагам новой власти, второй же заем уже изначально пользовался большим спросом. Все это

60